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I crediti delle Amministrazioni Pubbliche e i crediti nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni

Sergio Foà

PAROLE CHIAVE: Amministrazioni Pubbliche

Affrontare compiutamente il tema della gestione dei crediti delle amministrazioni pubbliche e nei confronti della pubblica amministrazione comporterebbe un accurato esame normativo a partire dalla legislazione tributaria ed almeno un excursus sull’evoluzione della disciplina dei crediti delle pubbliche amministrazioni, al fine di delineare quali siano i cosiddetti istituti di privilegio della pubblica amministrazione sia come debitore che come creditore. Tuttavia, ragioni di brevità impongono di concentrare l’attenzione su alcuni degli elementi centrali della questione, soprattutto con riferimento all’amministra­zione pubblica “debitore”, ovvero su come si possano riscuotere ma, prima ancora, far valere crediti nei confronti di un ente pubblico che non rispetta i termini di pagamento. Questo è certamente il leit-motiv degli interventi normativi che si sono susseguiti negli ultimi anni.

La prima osservazione che si può fare è che la questione è molto semplice. La materia è stata a più riprese regolata da una disciplina speciale che, negli ultimi anni, ha assunto l’evidente finalità di consentire ai creditori della pubblica amministrazione di soddisfare le loro esigenze pecuniarie, a fronte di un ritardo dell’amministrazione nei pagamenti. Questo è il conclamato fine della disciplina.

Nell’ambito di questo contesto proveremo, pertanto, a dare una risposta alle seguenti domande:

1) Questa disciplina normativa sui crediti ha raggiunto o sta raggiungendo il fine che il legislatore intendeva perseguire?

2) Quali strumenti ha il creditore nei confronti della pubblica amministrazione e quale tipologia di obbligazioni pecuniarie ha a disposizione per soddisfare le sue pretese nei confronti della pubblica amministrazione?

In primo luogo occorre evidenziare che, ancorché la legge generale affermi che l’amministrazione pubblica si avvale degli stessi strumenti di diritto privato dell’impresa anche per la gestione delle sue obbligazioni, rimane (e persiste) un regime speciale sotto molteplici fronti. A questo si rinvierà molto rapidamente nel seguito della trattazione.

Il riferimento è alle norme sulla contabilità generale dello Stato, a partire dalla prima disciplina risalente fino al testo unico degli enti locali (in particolare gli artt. 159 e ss. del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), alla disciplina sulla espropriazione nei confronti della pubblica amministrazione regolata dalla legge n. 30/1997. L’art. 14 del d.l. 31 dicembre 1996, n. 669 convertito nella legge 28 febbraio 1997, n. 30 ancora oggi è, infatti, la disciplina che regola la procedura espropriativa e la riscossione dei crediti nei confronti dell’ammi­nistrazione pubblica senza distinzioni. Il rinvio è, inoltre, alle varie leggi finanziarie prima e leggi di stabilità da ultimo che hanno regolato la materia di cui ci stiamo occupando, senza dimenticare il d.l. 24 aprile 2014, n. 66 – Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale, convertito dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 (le norme sul pagamento dei debiti sono contenute negli artt. dal 27 al 45).

Data questa rapida notazione di metodo, proviamo a delineare per cenni la disciplina che ha immaginato di introdurre un regime speciale, o meglio, un regime “accelerato” per consentire ai creditori di soddisfare i loro crediti pecuniari.

Tutto parte dalle direttive dell’Unione Europea e dal loro recepimento italiano. Posto che le direttive dell’Unione Europea, nel loro primo recepimento italiano, non erano state tradotte in una disciplina sufficientemente in grado di rispondere ad obiettivi di efficacia, abbiamo dovuto attendere l’anno 2012 perché questi si concretizzassero. Il 2012 è infatti l’anno che ha visto il nostro legislatore impegnato su questo fronte, al fine di introdurre un efficace regime speciale per l’accertamento dei crediti non ancora soddisfatti dei privati nei confronti degli enti pubblici e per la definizione delle relative modalità di riscossione. Al contrario, tutta la legislazione antecedente era orientata ad una deroga sostanziale ai principi del codice civile sulle obbligazioni pecuniarie, qualora il debitore fosse un ente pubblico. Senza elencare le numerose deroghe previste dalla norma, a titolo puramente esemplificativo basti accennare che non si applicavano, per giurisprudenza consolidata, l’art. 1182 c.c. sulla applicazione dell’imputabilità dei pagamenti delle obbligazioni; non si applicava l’art. 1219 c.c. sulla costituzione in mora per mero ritardo della pubblica amministrazione; non si applicava l’art. 1194 c.c. secondo il quale, in caso di pagamenti parziali, si imputano prima gli interessi e poi la quota a capitale; non si applicava l’art. 1181 c.c. secondo cui il creditore può rifiutare un adempimento parziale anche se la prestazione è divisibile. Quindi è evidente che, a fronte di queste deroghe, fosse pressoché impossibile immaginare un debitore pubblico assoggettato alle stesse regole di un debitore privato.

Di fronte ad un’obbligazione pecuniaria che cosa ha immaginato allora il nostro legislatore? Senza addentrarci nell’esame della normativa e per limitarci ai profili applicativi, si può rilevare che il legislatore del 2012 abbia introdotto un regime – per così dire – “semplificato”, termine peraltro abusato che vediamo ricondotto in un decreto ministeriale del Ministero dell’Economia e delle Finanze che dà, ovviamente, applicazione alla legislazione di quel periodo, in particolare al d.l. 2 marzo 2012, n. 16, recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento”, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44 e soprattutto del d.l. 7 maggio 2012, n. 52, recante “Disposizioni urgenti per la razionalizzazione della spesa pubblica”, convertito con modificazioni dalla legge 6 luglio 2012, n. 94 (con specifico riferimento al­l’art. 13-bis recante disposizioni in materia di certificazione e compensazione dei crediti vantati dai fornitori).

Il decreto ministeriale in menzione è del 24 settembre 2012 (Ministero dell’economia e delle Finanze – Decreto 24 settembre 2012 – Modifica del decreto 22 maggio 2012, recante “Modalità di certificazione del credito, anche in forma telematica, di somme dovute per somministrazione, forniture e appalti da parte delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici nazionali”).

Sull’argomento, sempre sotto un profilo applicativo, pare utile segnalare l’interessante vademecum “Breve guida alla certificazione dei crediti” reperibile sul sito del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Ragioneria Generale dello Stato (http://certificazionecrediti.mef.gov.it/CertificazioneCredito/guida/), che sostanzialmente è la guida di che cosa deve fare il malcapitato creditore che si trovi di fronte ad un ente pubblico che non ha adempiuto e non ha rispettato i termini di pagamento nei confronti dell’amministrazione pubblica. In maniera molto schematica sono riportate tutte le indicazioni del caso. Tuttavia il nostro malcapitato creditore capirà ben presto che il limite di questa disposizione è che vale solo per le transazioni commerciali, conformemente a quanto previsto dalla direttiva UE (ci si riferisce in particolare alla direttiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011 sui ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali tra imprese, e tra Pubbliche Amministrazioni e imprese recepita con il d.lgs. 9 novembre 2012, n. 192).

Se dunque quello è l’ambito applicativo di riferimento, il primo problema da risolvere è capire quale sia il novero di crediti riconducibili a questa procedura, in quanto tutto ciò che non vi rientra non è ascrivibile alle transazioni commerciali e quindi non rientra in questa procedura di riconoscimento del credito. Certamente il credito deve essere certo, liquido ed esigibile, secondo i profili interpretativi consolidati in giurisprudenza ed in letteratura, e le procedure per la certificazione del credito sono lì espressamente regolate.

Quello che si instaura in questo caso, data la specialità del debitore, è un vero e proprio procedimento amministrativo: il creditore deve ovviamente presentare la documentazione attestante la sussistenza del suo credito (certo, liquido ed esigibile) e, una volta che ha presentato la documentazione – come queste linee guida riportano – si avvia un procedimento amministrativo. I procedimenti amministrativi – è risaputo – hanno un termine, non ce n’è uno che non ce lo abbia, e se non viene rispettato c’è una conseguenza giuridica. Qual è in questo caso la conseguenza giuridica? Il creditore potrebbe far proprio il seguente assunto: «Ho iscritto il mio credito, ho avviato un procedimento perché il credito fosse certificato, la certificazione mi serve finalmente ad ottenere la liquidità che mi spetta». Invece, quantomeno, peccherebbe di presunzione: una volta scaduto il termine di 30 giorni, che è il termine previsto da questa normativa (che decorre dalla richiesta avanzata o all’Ufficio centrale del bilancio o alla Ragioneria Territoriale dello Stato, a seconda dell’ente pubblico debitore) si apre una seconda strada che è quella di chiedere la nomina di un commissario ad acta. La struttura di questo procedimento è quindi quella che già conosciamo in molti altri settori: è una struttura tristemente bifasica. Tristemente perché chiunque abbia il problema della riscossione di un credito non è così contento di vedersi esaurire la prima fase per aspettare la salvifica ammissione del commissario ad acta. I giudici amministrativi ci insegnano che il commissario ad acta è, sostanzialmente, la longa manus del giudice, se è nominato in quella sede. In questo caso, invece, è un commissario ad acta amministrativo, cioè nominato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze a seconda dell’organo interpellato, come sopra indicato, il quale ha un termine, peraltro non brevissimo, di 50 giorni per la conclusione del procedimento, che decorrono dalla scadenza dei primi trenta. All’esito di questo termine il commissario ad acta interverrà in maniera definitiva (o almeno così sembrerebbe doversi intendere secondo la lettura del decreto ministeriale): dopo aver effettuato le opportune verifiche, nel termine dei 50 giorni provvede a certificare il credito oppure, nel caso in cui non ci siano i presupposti, dichiara l’inesigi­bilità o l’insussistenza anche parziale del credito. Si tratta dunque di un procedimento amministrativo che si conclude o con la certificazione del credito oppure con la dichiarazione che il credito non è esigibile: quindi sostanzialmente si chiude lasciando il creditore in una situazione di impossibilità di soddisfare la sua pretesa nei confronti dell’amministrazione debitrice. In buona sostanza, messo il caso che patologicamente siano trascorsi 30 giorni più 50 giorni, integrati tutti i presupposti richiesti, viene ottenuta la certificazione, ovvero il creditore potrà finalmente avere il titolo per ottenere la liquidazione di quello che gli spetta.

A questo punto due sono le strade percorribili. La prima: ottenuta la certificazione, è possibile utilizzare il credito attendendo il pagamento che la pubblica amministrazione dovrà effettuare nella data indicata nel provvedimento. È di tutta evidenza che questa prima soluzione prelude ad una sorta atto di fiducia forse eccessiva, all’esito di un procedimento giudiziario già assai lungo. La seconda è la strada forse ineludibile. Parafrasando la norma, si dice che, semmai in subordine il creditore, se a sua volta debitore, intendesse acquisire liquidità immediata (dove già la parola “immediata” fa un po’ specie: è un’im­mediata a questo punto del procedimento ma non è immediata ab origine), potrebbe effettuare la cessione del credito, anche parziale, oppure chiedere una anticipazione agli istituti bancari e agli intermediari che, secondo questa, norma sono legittimati a farlo.

Questo a brevi tratti il quadro della riforma del 2012 sulla certificazione dei crediti. Ovviamente a completamento esiste una disciplina sul credito che serve anche a favorire le cessioni dei crediti perché altrimenti la disciplina rimarrebbe monca. Le cessioni dei crediti, soprattutto quelle pro solutodisciplinate dal codice civile, secondo la relativa disciplina, hanno una percentuale di sconto vantaggioso che rende l’operazione particolarmente appetibile (basti osservare i dettagli delle percentuali di sconto riportate dalla norma).

Ma che cosa succede se, a fronte di tutto ciò, il creditore non ottiene la soddisfazione del credito? Anche sotto questo profilo si aprono due scenari possibili, presumibilmente noti, a fronte della specialità del debitore pubblico. Da un lato il classico decreto ingiuntivo, mezzo ricorrente per la riscossione del credito, la cui procedura di emissione è compiutamente disciplinata dal codice di procedura civile, a cui si rimanda integralmente (artt. 633 e ss. c.p.c.).

Molto più frequente, considerato che il soggetto nei confronti del quale è vantato il credito è un ente pubblico, tra le azioni esperibili abbiamo il giudizio di ottemperanza, ben noto a chi si occupa di giudizi amministrativi, forse meno a chi non è un addetto ai lavori. Questo giudizio ha in sé una natura mista di cognizione e di esecuzione, quindi, in quella sede, il giudice sostanzialmente accerta la tipologia di credito, accerta il tipo di inadempimento della amministrazione e provvede in via esecutiva a condannare l’amministrazione a eseguire ovvero, come si dice tecnicamente, a ottemperare (sul giudizio di ottemperanza relativamente ai crediti nei confronti della P.A. si vedano: TAR Lazio, Roma, Sez. III, 13 gennaio 2016, n. 325; TAR Sicilia, Catania, Sez. II, 23 novembre 2015, n. 2731; TAR Liguria, Genova, Sez. II, 20 luglio 2015, n. 704; TAR Marche, Pescara, Sez. I, 14 aprile 2015, n. 159).

Tuttavia tale rimedio giurisdizionale presenta alcuni profili di criticità. Anzitutto il giudizio di ottemperanza è un giudizio di tipo rimediale, cioè è un giudizio – per così dire – residuale in quanto, affinché possa essere avviato, si deve già essere integrato un inadempimento della pubblica amministrazione. Pertanto, già sotto il profilo temporale, pare evidente che questo è uno strumento che sostanzialmente rende più lunga la soddisfazione delle pretese del creditore nei confronti dell’ente pubblico.

Il giudizio di ottemperanza, regolato dagli artt. 112 e ss. C.P.A., consente l’applicazione di strumenti nuovi, mutuati dal giudizio civile. Il giudice amministrativo ha – ad esempio – la possibilità di condannare l’amministrazione riottosa alla penalità di mora, la cosiddetta astreinte, istituto ripreso dal codice di procedura civile ed adattato al processo amministrativo.

Ma anche in questo caso vengono in rilievo alcuni profili di criticità. Soprattutto ci si interroga se questo tipo di misura, che il Consiglio di Stato ha detto essere di tipo sanzionatorio e non di tipo risarcitorio (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 giugno 2014, n. 15), sia davvero efficace e quale tipo di portata possa avere.

Anzitutto occorre rilevare che va richiesta dalla parte e quindi non è giudice che la può disporre d’ufficio. In secondo luogo, con una sorta di equivoco che già si è prestato a interpretazioni giurisdizionali eterogenee, la previsione normativa indica che l’astreinte potrà essere negata quando sussistono “altre ragioni ostative”. Peraltro, quando il soggetto di riferimento è un ente pubblico, la naturale conseguenza è che tra le “altre ragioni ostative” ci siano le onnipresenti esigenze finanziarie. A riprova di quanto ora affermato si pensi – ad esempio – che persino a riguardo della legge Pinto sulla eccessiva durata dei processi, parte della giurisprudenza ha ritenuto che il ritardo non è risarcibile quando ostino ragioni finanziarie dello Stato. La CEDU, Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, tuttavia, si è espressa in senso opposto, manifestando la propria contrarietà al mancato risarcimento giustificato da esigenze finanziarie. Anche nel caso in esame il principio sarebbe del tutto analogo ed il diritto finanziariamente condizionato.

In giurisprudenza sono presenti talune pronunce dei TAR che indicano quali potrebbero essere alcune delle ragioni ostative (da ultimo, TAR Lazio, Roma, Sez. III, 13 gennaio 2016, n. 325). A priori, anche gli stessi vincoli finanziari che l’amministrazione pubblica deve rispettare in un’ottica di revisione della spesa, secondo una lettura pericolosissima, possono essere ostativi alla penalità di mora all’interno del giudizio di ottemperanza.

Ulteriore profilo di criticità è rilevabile in punto “espropriazione” dei beni degli enti pubblici. Si è già richiamato in apertura l’art. 14 del d.l. n. 669/1996, convertito con la legge n. 30/1997, che disciplina il regime speciale dell’espro­priazione nei confronti delle pubbliche amministrazioni. Tale norma stabilisce, in relazione alle obbligazioni che comportano un credito pecuniario da parte delle Pubbliche Amministrazioni, oltre all’obbligo della preventiva notifica del titolo esecutivo, un termine di centoventi giorni durante il quale il creditore non può procedere ad esecuzione forzata in nessuna forma. Perché esiste un regime speciale siffatto? La giurisprudenza lo chiama letteralmente “termine di grazia” (ex multis: TAR Lazio, Roma, Sez. III, 13 gennaio 2016, n. 325). Parafrasando la disposizione si può assumere che il creditore possiede un titolo esecutivo nei confronti dell’ente pubblico ma non può eseguire la propria pretesa, ovvero l’e­secuzione forzata non va a compimento, se non sono decorsi “120 giorni” dalla previa notifica del titolo esecutivo. E questo regime speciale vale solo per le pubbliche amministrazioni. A parte il nomen iuris, pare evidente che la “grazia” non sia di sicuro uno strumento disposto per aumentare l’effettività della tutela per il debitore e, sotto altro profilo, di sicuro “si fa grazia” all’art. 3 Cost. che diventa recessivo rispetto l’art. 97. In altri termini, il principio di uguaglianza cede il passo al buon andamento dell’amministrazione, ovviamente inteso non in senso di uguaglianza ragionevole delle posizioni a fronte di debiti assunti, ma di “diversità”, perché l’ente pubblico cura l’interesse della collettività.

L’art. 14 della legge n. 30/1997 resiste quanto a vigenza. Cito a tal proposito la recente sentenza, risalente a poco più di un mese fa, del TAR Roma, Sez. III, 13 gennaio 2016, n. 325 che statuisce che il termine di grazia di 120 giorni per l’esecuzione forzata vale anche per il giudizio di ottemperanza. Quindi anche di là del fatto che se prima il creditore non ha notificato il titolo esecutivo non può procedere ad esecuzione forzata, anche per andare di fronte al giudice amministrativo il creditore deve rispettare il termine di 120 giorni per proporre un giudizio di ottemperanza: se il creditore non rispetta questo termine “di grazia”, la procedura esecutiva e anche il giudizio di ottemperanza è inammissibile. Oppure, se sia stata attivata la procedura esecutiva in pendenza del predetto termine, il credito è impercettibile fino alla sua infruttuosa scadenza. Si potrebbero citare tanti altri casi giudiziari, ma questo esempio pare sia emblematico del fatto che la divergenza, che si integra quando il debitore è pubblico, persiste a livello normativo e resiste anche a questioni di legittimità costituzionale, peraltro facilmente comprensibili e facilmente sostenibili.

Occorre infine richiamare tutt’altra fonte, senza ulteriori approfondimenti: Ministero dell’Economia e delle Finanze – decreto 24 giugno 2015 recante Modalità di emissione e caratteristiche dello speciale ordine di pagamento informatico rivolto al tesoriere per il pagamento di somme dovute in esecuzione di provvedimenti giurisdizionali e di lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva. Anche in questo caso si tratta di un atto del MEF, decreti ministeriali che sono ormai più importanti della legge (soprattutto se arrivano dal MEF), che tratta dei crediti verso la pubblica amministrazione per provvedimenti giudiziari, cioè quando l’amministrazione deve pagare a fronte di una pronuncia giurisdizionale. Anche in questo caso, il decreto del Ministero dell’anno scorso sostanzialmente agevola l’iscrizione di questa tipologia di credito in un regime speciale di adempimento, di esecuzione e di soddisfazione della pretesa perché consente l’emissione di un SOP (acronimo di Speciale Ordine di Pagamento) che consente – sostanzialmente – all’amministrazione di recuperare la somma dovuta iscrivendola nell’idoneo sistema informatico. Ai sensi dell’art. 3 del me­desimo decreto ministeriale: «L’amministrazione, emesso il SOP informatico, ne informa contestualmente la RGS (la Ragioneria Generale dello Stato) al fine di consentire il reintegro del capitolo interessato attraverso l’utilizzo delle disponibilità sul Fondo di riserva per le spese obbligatorie di cui all’art. 26 della legge 31 dicembre 2009, n. 196», perché, trattandosi di provvedimenti giudiziari, quella è spesa obbligatoria.

L’ultimo argomento cui è necessario accennare è la compensazione dei crediti, ovvero, nello specifico, sulla praticabilità della compensazione del credito vantato dal privato cittadino o dall’impresa con un proprio debito nei confronti della pubblica amministrazione. Ma anche, sulla legittimità o meno della compensazione tra crediti vantati reciprocamente da due pubbliche amministrazioni.

La risposta a questo interrogativo è prevedibile e, per certi aspetti, scontata a fronte della specificità e specialità del debitore/creditore che è un ente pubblico: la compensazione è possibile ma a condizioni diverse dal regime ordinario del codice civile. Pertanto non si applicano gli artt. 1260 e ss. c.c. che trattano del regime ordinario della cessione dei crediti, ma si applica la disciplina speciale che è tuttavia molto frastagliata e che sarebbe presuntuoso voler illustrare in poche righe.

Con il supporto della giurisprudenza, si possono, invece, tratteggiare taluni profili di interesse, utili ad inquadrare l’argomento sotto un profilo applicativo.

A proposito della compensazione dei crediti tra pubbliche amministrazioni, la giurisprudenza ci dice che, se la compensazione è di tipo giudiziale e riferita ad un provvedimento del giudice, occorre aspettare che questo sia definitivo per il suo soddisfacimento. Cito in proposito TAR Puglia, Lecce, Sez. II, sent. 26 febbraio 2015, n. 692 in cui la compensazione è stata negata perché il ‘contro credito’ cosiddetto era non ancora deciso con una sentenza passata in giudicato e quindi, nel caso di specie, non v’era la definitività del provvedimento.

Per contro, nel Testo Unico enti locali è scolpito il principio del rispetto del l’universalità ed integralità delle partite contabili per quanto riguarda in particolare gli enti locali. La compensazione legale ex art. 1241 c.c. tra privati e P.A. è cosa del tutto diversa dalla compensazione delle partite contabili, vietata in quanto contraria ai principi di universalità e integralità stabiliti dall’art. 151 TUEL, che impongono che: «Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico degli enti locali e di altre eventuali spese ad esse connesse. Parimenti tutte le spese sono iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate» (art. 162, comma 4, TUEL). Gli operatori degli enti locali e delle rispettive tesorerie devono, pertanto, tener conto di tali principi nel momento in cui ammettono e dispongono la compensazione giuridica tra debiti. In buona sostanza: si può applicare la compensazione tra debito e credito nei confronti della pubblica amministrazione, facendo però attenzione a non confondere la compensazione che, con regole speciali, è ammessa con il divieto di compensazione delle partite contabili che invece è vietato dal Testo Unico enti locali. Si rinvia per approfondimenti a TAR Lazio, Roma, Sez. II, sent. 16 febbraio 2015, n. 2659.

Da ultimo, pare utile citare la posizione del giudice contabile: Corte dei Conti, Sez. giur., Regione Lombardia, sent. 13 agosto 2014, n. 166 è la pronuncia più utile a chiarire i limiti della compensazione tra crediti e debiti nei confronti di un ente pubblico.