SOMMARIO:

1. Introduzione - 2. Appalti e criterio dell’“offerta economicamente più vantaggiosa” - 3. I criteri ambientali minimi (CAM) e le esternalità - 4. I criteri sociali minimi (CSM) - 5. Le condotte di impresa responsabile negli appalti. Profili comparati - 6. I Requisiti giuridici delle condotte di impresa responsabile negli ap­palti - 7. I criteri sociali negli appalti e gli indicatori di condotte responsabili - 8. Dall’impatto ambientale all’impatto sociale - 9. Policy suggerite e conclusioni - Bibliografia - NOTE

1. Introduzione

Gli appalti pubblici esprimono uno degli strumenti di mercato necessari alla realizzazione di una crescita economica intelligente, sostenibile e inclusiva, garantendo contemporaneamente l’uso più efficiente possibile dei finanziamenti pubblici [1]. Obiettivo della recente Direttiva europea n. 24 del 2014, ad esempio, è il miglioramento dell’efficienza della spesa pubblica, facilitando anche la partecipazione delle piccole e medie imprese agli appalti pubblici e permettendo ai committenti di far un miglior uso degli appalti per sostenere il conseguimento di obiettivi condivisi anche di valenza sociale [2]. Unitamente alla legalità, l’aspetto della trasparenza (in particolare quella dell’azione amministrativa) costituisce il fondamento del contributo che la pubblica amministrazione può assicurare, in termini di comportamento social­mente responsabile; ciò fino a costituirne un imprescindibile strumento di ausilio agli organi di direzione politica degli enti, ai cittadini ed agli utenti, affinché si possa esercitare un controllo diffuso sull’attività gestionale [3]. La trasparenza amministrativa va intesa, in particolare, come “l’accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto del­l’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utiliz­zo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità” [4]. Elementi essenziali di una procedura d’appalto, quali i documenti di gara, le richieste di partecipazione, le conferme di interesse, le offerte, dovrebbero avvenire tendenzialmente in forma scritta, pur mantenendo la possibilità di utilizzare comunicazioni orali con operatori economici ma dandone sufficiente documentazione. Ciò al fine di assicurare un adeguato livello di trasparenza, che consenta di verificare se sia stato rispettato il principio della parità di trattamento [5]. Ciò premesso, nel presente articolo viene trattata la Direttiva n. 2014/24/UE nella parte relativa al criterio dell’offerta [continua ..]

2. Appalti e criterio dell’“offerta economicamente più vantaggiosa”

Secondo la DIR/2014/24/UE, il criterio generale di aggiudicazione di un appalto è costituito dall’offerta economicamente più vantaggiosa, secondo logiche di prezzo/qualità “sulla base del prezzo o del costo, seguendo un approccio costo /efficacia, quale il costo del ciclo di vita, conformemente all’art. 68 ‘ma che’ può includere ‘anche’ il miglior rapporto qualità/prezzo, valutato sulla base dei criteri quali gli aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali connessi all’oggetto dell’appalto pubblico in questione”. L’elemento relativo al costo potrà, inoltre, assumere la forma di “prezzo o costo fisso”, sulla base del quale gli operatori economici dovranno competere solo in base a criteri qualitativi. Grazie al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (“Most Eco­nomically Advantageous Tender”-MEAT) nella procedura di aggiudicazione di un appalto le pubbliche autorità potranno porre più enfasi su qualità, considerazioni ambientali, aspetti sociali e/o di innovazione, pur tenendo conto del prezzo e dei costi del ciclo di vita dei prodotti o dei servizi. Inoltre, nelle forniture di beni o servizi e nei contratti di concessione, gli Enti pubblici potranno scegliere l’offerta che ritengono più adatta, invece di accettare quella meno dispendiosa sotto il mero profilo economico finanziario. La Direttiva n. 2014/24/UE, a titolo di esempio, declina i criteri di cui sopra in: a) la qualità, che comprende pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità, progettazione adeguata per tutti gli utenti, caratteristiche sociali, ambientali e innovative, e la commercializzazione e relative condizioni; b) organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale incaricato di eseguire l’appalto, qualora, la qualità del personale incaricato possa avere un’in­fluenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto; o c) servizi post-vendita e assistenza tecnica, condizioni di consegna e termine di consegna o di esecuzione. La bozza del nuovo Codice degli appalti e delle concessioni, approvata in Consiglio dei Ministri il 2 marzo 2016, per il recepimento delle Direttive europee n. 23, 24 e 25 del 2014, attesta la possibilità per le stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di trasparenza, non [continua ..]

3. I criteri ambientali minimi (CAM) e le esternalità

I Criteri Ambientali Minimi costituiscono misure volte all’integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure d’acquisto di beni e servizi delle amministrazioni competenti. Essi si possono riferire a diverse tipologie di prodotto o di servizio. Emessi con decreto ministeriale, i CAM sostanzialmente riportano indicazioni tecniche volte ad indirizzare l’ente verso una razionalizzazione dei consumi e degli acquisti; nel contempo, forniscono considerazioni ambientali collegate alle diverse fasi delle procedure di gara (oggetto dell’appalto, specifiche tecniche, caratteristiche tecniche premianti collegate alla modalità di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, condizioni di esecuzione dell’appalto) volte a qualificare, dal punto di vista dell’impatto ambientale, sia le forniture che gli affidamenti, tenendo conto idealmente dell’intero ciclo di vita del servizio/prodotto [7]. In particolare, l’insieme dei criteri ambientali che vengono individuati, fornisce un quadro di riferimento utile alle stazioni appaltanti che, nel definire le specifiche tecniche di un capitolato d’oneri, sono obbligate a definirle in modo da tenere conto di criteri di accessibilità per i soggetti disabili, di una progettazione adeguata per tutti gli utenti, della tutela ambientale, ecc. I CAM forniscono anche indicazioni utili al mercato dei produttori, che viene in tal modo gradualmente portato ad innalzare il livello della qualità ambientale dei prodotti e dei processi, in linea con i trend normativi e di domanda sempre più attenta alla qualità ambientale e all’efficientamento energetico [8]. Come sottolineato dal MATTM-Direzione Valutazioni ambientali – Div. V – Sez. Certificazione ambientale, sinteticamente l’organizzazione dei CAM passa attraverso quattro sezioni principali: – la selezione dei candidati; – le specifiche tecniche di base; – i criteri premianti; – le condizioni di esecuzione dell’appalto o clausole contrattuali. I criteri di selezione intendono garantire una gestione oculata dell’esecu­zio­ne dell’opera dal punto di vista ambientale e una certa competenza nella realizzazione di un progetto. Le specifiche tecniche devono fornire i requisiti misurabili e verificabili rispetto ai quali le offerte possono essere [continua ..]

4. I criteri sociali minimi (CSM)

La cultura dell’innovazione ambientale sul mercato potrebbe determinare un miglior impatto positivo nel sistema economico generale, laddove essa si riesca ad affiancare anche a buone pratiche di natura sociale. Già il PAN GPP definisce parzialmente i criteri sociali, riferendosi a “… criteri tesi a promuovere l’applicazione, lungo la catena di fornitura, degli stan­dard riguardanti i diritti umani e le condizioni di lavoro, riconosciuti a livello internazionale” [9]. In particolare, le amministrazioni pubbliche possono diventare promotrici della responsabilità sociale d’impresa, inserendo in tal senso specifiche clausole. Lo stesso Piano d’Azione nazionale sulla responsabilità sociale si è posto l’obiettivo di fornire strumenti operativi utili a favorire l’uso strategico degli appalti pubblici, anche sotto il profilo di tutela sociale, al fine di facilitare un miglior uso dei contratti d’appalto. Il framework teorico di riferimento deriva dalle politiche dell’Unione Europea che, nella strategia Europa 2020, si sono poste l’obiettivo di realizzare una “crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”. In particolare, le relative applicazioni intendono: – migliorare le condizioni di lavoro ove si riscontrano gravi violazioni dei diritti umani e pessime condizioni di lavoro; – ridurre il dumping sociale che determina una perdita di competitività dei sistemi economici più avanzati nel riconoscimento dei diritti dei lavoratori a causa della concorrenza sleale da parte dei sistemi economici caratterizzati da basse protezioni dei lavoratori; – far emergere le situazioni critiche, penalizzando le imprese che agiscono in dispregio dei diritti basilari e determinanti per la dignità umana, la tutela e la sicurezza del lavoratore; – dare la possibilità alle stazioni appaltanti di evitare l’approvvigionamento di beni prodotti in violazione di tali diritti dei lavoratori; – far sì che, tramite gli appalti pubblici, possano essere valorizzate le imprese virtuose supportando la diffusione delle etichette che garantiscono il rispetto di tali fondamentali aspetti etici [10]. Nelle intenzioni comunitarie, in ogni caso, l’aggiudicazione degli appalti pubblici deve rispettare i principi della libera circolazione delle merci, [continua ..]

5. Le condotte di impresa responsabile negli appalti. Profili comparati

Dal punto di vista comparativo si osservano in Europa esperienze di inserimento di criteri sociali negli appalti presso l’United Nations Environment Programme (UNEP), con tools specifici di lavoro e accreditamento fornitori; in Svezia, con una esperienza pilota del Consiglio di Contea di Stoccolma, del Consiglio Regionale della Scania e della Regione Västra Götaland, che nel 2006 ha elaborato un “Codice di Condotta” per i fornitori e un modello di monitoraggio per valutare la conformità dei fornitori al “Codice di Condotta”. In Norvegia, dove molte amministrazioni pubbliche applicano un approccio per l’integrazione dei criteri sociali proposto da ETI-Norway (Ethical Trading Initiative – Norway) analogo all’approccio svedese (es.: Bergen, Stavanger, Moss, Sauda, ecc). Dal 2011 tutte le Agenzie sanitarie della Norvegia adottano i criteri sociali sviluppati da ETI-Norway e i loro fornitori sono stati coinvolti nel monitoraggio a tal punto che il Governo norvegese sta valutando se obbligare tutte le autorità governative a inserire i criteri etici come clausole contrattuali. L’Agenzia regionale sanitaria del Sud-Est della Norvegia, ad esempio, dal 2009 effettua una valutazione del rischio connesso alle condizioni di lavoro lungo la catena di fornitura per appalti superiori a determinate soglie e adotta i criteri sociali di ETI-Norway, comprendendo anche audit presso i fornitori asiatici. Nel Regno Unito, ove all’interno della BMA (British Medical Association) è stato istituito un gruppo di lavoro, il “Medical Fair and Trade Group” (MFTG), dal 2007 sta promuovendo una serie di azioni per l’integra­zione di criteri etici negli appalti pubblici del sistema sanitario inglese (National Health Service, NHS) e negli acquisti dei medici. Sono state elaborate linee guida (nel 2008 la prima, nel 2014 la seconda edizione) per medici di medicina generale (GP) e incaricati agli acquisti (CCGs). In Olanda sono emessi tender nei quali si considera anche l’indicatore di impatto sociale Social-ROI (S-ROI); per appalti di importo superiore alla soglia comunitaria, vige l’ob­bligo di effettuare valutazioni di rischio delle catene di fornitura e possibilità di far ricorso a iniziative multi-stakeholder riconosciute dal Governo. In Fran­cia e Germania vengono realizzate linee guida [continua ..]

6. I Requisiti giuridici delle condotte di impresa responsabile negli ap­palti

Negli ambiti sopra elencati i criteri sociali vengono applicati in qualità di “clausole contrattuali”, quindi successivamente all’individuazione del contraente. Tale applicabilità degli aspetti sociali nelle gare di appalto è prevista nella “Guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici [14]”, nella quale si espone che laddove venga scelto il criterio dell’“offerta economicamente più vantaggiosa”, è possibile inserire criteri sociali come criteri di aggiudicazione, al fine di effettuare un’analisi comparativa tra le offerte socialmente responsabili, o per introdurre un elemento sociale e attribuire ad esso un determinato punteggio. I criteri di aggiudicazione sociali (nonché economici o ambientali) devono peraltro: – essere collegati all’oggetto dell’appalto; – non devono conferire una libertà incondizionata di scelta all’amministra­zione aggiudicatrice; – devono essere espressamente menzionati nel bando e negli atti di gara; – devono essere conformi con il diritto dell’UE (inclusi i principi fondamentali di trasparenza, pari opportunità e non discriminazione); – devono contribuire a identificare l’offerta con il miglior rapporto qualità/prezzo per l’amministrazione aggiudicatrice; – devono essere coerenti con le norme pertinenti delle Direttive sugli appalti. Attualmente l’integrazione dei criteri sociali nei bandi pubblici presenta diversi rischi nei quali la Pubblica Amministrazione può incorrere. Essi consistono nel: – inserire criteri sociali (o CSR) troppo stretti, generando bandi deserti o semi-deserti; – utilizzare criteri di CSR più formali che sostanziali (es: redazione di bilanci sociali; di codici condotta, ecc.); – indicare criteri di CSR il cui adempimento comporta pesanti oneri economici o burocratici (ad es: prevedendo auditor esterni), sfavorendo così le micro o piccole imprese e quelle più deboli o comunque meno strutturate; – generare incomprensioni, assieme ad una percezione di alti costi, tempi e burocrazia, da parte degli imprenditori delle procedure d’integrazione degli aspetti sociali nella propria impresa, specialmente se micro o PMI. La Direttiva sugli appalti pubblici [continua ..]

7. I criteri sociali negli appalti e gli indicatori di condotte responsabili

Cercando di elencare una serie di elementi sociali più specifici, che possano esser inclusi da una stazione appaltante in una delle fasi di gara, si propone la seguente rappresentazione. Essa è tratta dalla piattaforma PCN-Mise Interregionale sulla CSR sopra citata. Sono comprese azioni e indicatori relativi al­l’ambiente; ai diritti umani; alla catena di fornitura. Con questo elenco si è cercato di inserire azioni che non generino potenziali ricorsi al giudice amministrativo (TAR/CdS), nel senso che gli indicatori seguenti sono collegati all’og­getto dell’appalto. Trattasi, ad esempio, di: – specifiche e indicatori attinenti al Prodotto o Servizio oggetto del­l’appalto: – Estensione della garanzia del prodotto o del servizio offerto (kpi PCN: C.1.1) – Informazione e trasparenza in merito al “Life Cycle Costing” del bene o servizio prestato oggetto dell’appalto (kpi PCN: E.5.3); – Specifiche e indicatori attinenti alle Pari opportunità e welfare dei lavoratori: – Flessibilità orari e conciliazione welfare secondario (kpi PCN: B.4.1; B.4.2). – specifiche e indicatori attinenti alla Catena di fornitura e valutazione dei fornitori: –  (valutazione del rischio sui diritti umani): fornitori dell’impresa offerente per l’esecuzione dell’appalto che possiedono a loro volta requisiti CSR (kpi PCN “D” e “G”). Circa le modalità d’integrazione degli indicatori sociali negli appalti, considerando la normativa vigente si rilevano le seguenti opzioni per la loro declinazione: – Uso corretto delle specifiche tecniche. Le specificità tecniche funzionano come requisiti funzionali d’idoneità. Secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia della CE, i criteri sociali devono essere correlati all’oggetto dell’ap­palto, formulati in modo chiaro, preciso e oggettivamente quantificabile, trasparente e non discriminatorio. (Es: esigere l’uso di beni “etici” vs. esigere uno specifico “marchio” di “beni etici”). Da notare che le specifiche tecniche sono “criteri di conformità minimi”: le offerte non conformi devono essere rifiutate [18]. – Possibilità di autorizzare “varianti sociali”, [continua ..]

8. Dall’impatto ambientale all’impatto sociale

Spesso un migliore impatto ambientale sottende anche un impatto positivo dal punto di vista sociale. È il caso, ad esempio, dei corpi illuminanti o lampioni di illuminazione stradale: un elemento di nuova generazione, con ottiche e lenti attorno alla fonte luminosa che amplificano la tenue illuminazione a basso consumo dei LED, oltre a consentire notevoli risparmi in termini di Watt, determina anche una migliore diffusione della luce sul suolo stradale. Ciò, a sua volta, può contribuire alla diminuzione di incidenti stradali o infortuni dei pedoni o, anche, aumentare la pubblica sicurezza diminuendo la probabilità di crimini. Prevedere, quindi, in un CAM il coordinamento delle specifiche tecniche con i piani regolatori illuminotecnici comunali, la presenza di determinate ottiche ad ampia diffusione e, assieme a ciò, una più corretta distanza e interasse tra un palo e l’altro (a parità di numero di lampioni), consente un flusso luminoso in termini di Lumen uguale o superiore a situazioni previgenti che comporta anche esternalità positive dal punto di vista sociale: a vantaggio di automobilisti, pedoni, passanti e proprietari di immobili. Gli impatti sociali sono quantificabili economicamente mediante modelli, variabili e proxy, sperimentate dalla letteratura e prassi di riferimento. Ci si riferisce, ad esempio, al metodo del social impact assessment, al social ROI (Sroi) al metodo SIBC (Strategie d’Impresa per il Bene Comune), ecc. In letteratura sono stati mappati oltre 70 metodi di calcolo dell’impatto sociale [19] ed è in corso di accreditamento UNI ISO la prassi di riferimento SIBC (Strategie d’Impresa per il Bene Comune) volta ad elencare i passaggi organizzativi per giungere alla valutazione dell’impatto sociale di una organizzazione, similmente al metodo del social-ROI, ma con la medesima filosofia dei sistemi di gestione ambientale EMAS [20]. In materia di appalti, infatti, si assiste ad una disparità di trattamento, che vede ancora ad oggi contrapporsi standard di processo a matrice ambientale a standard sociali. I primi, infatti, sono accettati in sede di gara di appalto (cfr. il caso di EMAS e della nuova SA8000), e si riferiscono all’azienda o intera organizzazione. I secondi, invece, risultano raramente presi in considerazione nei tender e, comunque, si accettano solo se connessi all’oggetto della [continua ..]

9. Policy suggerite e conclusioni

Nell’ambito degli appalti, i criteri sociali ad oggi si riferiscono a standard internazionali quali le Convenzioni dell’ILO, la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani dell’ONU. Il monitoraggio della conformità a tali norme avviene, in prima istanza, con strumenti di auto-valutazione, ossia questionari che la stazione appaltante somministra agli aggiudicatari. Dall’analisi delle codice degli appalti, DM contenenti CAM, Direttive europee e norme di conversione è risultato che manca ancora una adeguata valutazione e gestione del rischio socio-ambientale lungo la catena di fornitura, come anche un proficuo dialogo tra Pubbliche Amministrazioni e fornitori; una attivazione di flussi informativi tra stazione appaltante ed esecutore; una gradualità di soluzioni e analisi relative alle modalità di effettuazione degli audit e altre verifiche ispettive per monitorare situazioni rischiose. Infatti nella fase di qualifica tecnica assumono rilievo le certificazioni ambientali quali l’EMAS, relative alla gestione sistemica dell’organizzazione in chiave socio ambientale, mentre dal punto di vista sociale viene riconosciuta soltanto la certificazione SA8000. Nella fase di scelta dei criteri di selezione dei progetti vengono considerate le certificazioni connesse all’analisi del ciclo di vita dei prodotti (LCA), ma manca un corrispondente standard relativo agli aspetti sociali e all’impatto sociale. Nella fase di esecuzione dell’appalto è possibile inserire clausole che prevedano l’utilizzo di personale con condizioni svantaggiate, sebbene diverse clausole andrebbero introdotte anche nella filiera, mediante processi di Due Diligence o applicazione di audit connessi ai modelli organizzativi e gestionali di cui al d.lgs. n. 231/2001 (disciplina italiana della responsabilità amministrativa degli enti, derivante da framework OCSE e corrispondente ad equivalenti norme in Francia, Germania, Spagna, Regno Unito, Portogallo, ecc). Permane quindi una disparità di trattamento tra riconoscimento di best practice ambientali e buone pratiche sociali. Occorrerebbe, infatti, che la giurisprudenza e, ancor prima le norme, riconoscessero certificati di condotte d’impresa responsabile relativi a tutta l’organizzazione e non solo all’oggetto dell’appalto. A tal proposito lo sviluppo di un sistema di qualificazione delle [continua ..]

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NOTE