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Appalti e criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa

Enrico Sorano-Giovanni Lombardo

PAROLE CHIAVE: appalti

Sommario:

1. Introduzione - 2. Appalti e criterio dell’“offerta economicamente più vantaggiosa” - 3. I criteri ambientali minimi (CAM) e le esternalità - 4. I criteri sociali minimi (CSM) - 5. Le condotte di impresa responsabile negli appalti. Profili comparati - 6. I Requisiti giuridici delle condotte di impresa responsabile negli ap­palti - 7. I criteri sociali negli appalti e gli indicatori di condotte responsabili - 8. Dall’impatto ambientale all’impatto sociale - 9. Policy suggerite e conclusioni - Bibliografia - NOTE


1. Introduzione

Gli appalti pubblici esprimono uno degli strumenti di mercato necessari alla realizzazione di una crescita economica intelligente, sostenibile e inclusiva, garantendo contemporaneamente l’uso più efficiente possibile dei finanziamenti pubblici [1]. Obiettivo della recente Direttiva europea n. 24 del 2014, ad esempio, è il miglioramento dell’efficienza della spesa pubblica, facilitando anche la partecipazione delle piccole e medie imprese agli appalti pubblici e permettendo ai committenti di far un miglior uso degli appalti per sostenere il conseguimento di obiettivi condivisi anche di valenza sociale [2].

Unitamente alla legalità, l’aspetto della trasparenza (in particolare quella dell’azione amministrativa) costituisce il fondamento del contributo che la pubblica amministrazione può assicurare, in termini di comportamento social­mente responsabile; ciò fino a costituirne un imprescindibile strumento di ausilio agli organi di direzione politica degli enti, ai cittadini ed agli utenti, affinché si possa esercitare un controllo diffuso sull’attività gestionale [3]. La trasparenza amministrativa va intesa, in particolare, come “l’accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto del­l’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utiliz­zo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità” [4]. Elementi essenziali di una procedura d’appalto, quali i documenti di gara, le richieste di partecipazione, le conferme di interesse, le offerte, dovrebbero avvenire tendenzialmente in forma scritta, pur mantenendo la possibilità di utilizzare comunicazioni orali con operatori economici ma dandone sufficiente documentazione. Ciò al fine di assicurare un adeguato livello di trasparenza, che consenta di verificare se sia stato rispettato il principio della parità di trattamento [5].

Ciò premesso, nel presente articolo viene trattata la Direttiva n. 2014/24/UE nella parte relativa al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che potrebbe differenziare di molto le nuove procedure di appalto rispetto alle previgenti.

Segue la proposta di “criteri sociali” da inserire nelle fasi che caratterizzano le procedure di appalto, specie per quanto attiene alla misurazione degli impatti sociali.


2. Appalti e criterio dell’“offerta economicamente più vantaggiosa”

Secondo la DIR/2014/24/UE, il criterio generale di aggiudicazione di un appalto è costituito dall’offerta economicamente più vantaggiosa, secondo logiche di prezzo/qualità “sulla base del prezzo o del costo, seguendo un approccio costo /efficacia, quale il costo del ciclo di vita, conformemente all’art. 68 ‘ma che’ può includere ‘anche’ il miglior rapporto qualità/prezzo, valutato sulla base dei criteri quali gli aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali connessi all’oggetto dell’appalto pubblico in questione”.

L’elemento relativo al costo potrà, inoltre, assumere la forma di “prezzo o costo fisso”, sulla base del quale gli operatori economici dovranno competere solo in base a criteri qualitativi.

Grazie al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (“Most Eco­nomically Advantageous Tender”-MEAT) nella procedura di aggiudicazione di un appalto le pubbliche autorità potranno porre più enfasi su qualità, considerazioni ambientali, aspetti sociali e/o di innovazione, pur tenendo conto del prezzo e dei costi del ciclo di vita dei prodotti o dei servizi. Inoltre, nelle forniture di beni o servizi e nei contratti di concessione, gli Enti pubblici potranno scegliere l’offerta che ritengono più adatta, invece di accettare quella meno dispendiosa sotto il mero profilo economico finanziario.

La Direttiva n. 2014/24/UE, a titolo di esempio, declina i criteri di cui sopra in:

  1. a) la qualità, che comprende pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità, progettazione adeguata per tutti gli utenti, caratteristiche sociali, ambientali e innovative, e la commercializzazione e relative condizioni;
  2. b) organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale incaricato di eseguire l’appalto, qualora, la qualità del personale incaricato possa avere un’in­fluenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto; o
  3. c) servizi post-vendita e assistenza tecnica, condizioni di consegna e termine di consegna o di esecuzione.

La bozza del nuovo Codice degli appalti e delle concessioni, approvata in Consiglio dei Ministri il 2 marzo 2016, per il recepimento delle Direttive europee n. 23, 24 e 25 del 2014, attesta la possibilità per le stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento, di procedere all’aggiudicazione degli appalti sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell’elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita.

Con riferimento a questi ultimi costi, in particolare, si comprendono, in quanto pertinenti, tutti i costi – o parti di essi – legati al ciclo di vita di un prodotto, di un servizio o di un altro lavoro, considerati nel modo seguente:

  1. a) costi sostenuti dall’amministrazione aggiudicatrice o da altri utenti, quali i costi relativi all’acquisizione, i costi connessi all’utilizzo (quali consumo di energia e altre risorse), i costi di manutenzione e i costi relativi al fine vita (come i costi di raccolta e di riciclo);
  2. b) costi imputati a esternalità ambientali legate ai prodotti, servizi o lavori nel corso del ciclo di vita, a condizione che il loro valore monetario possa essere determinato e verificato. Tali costi possono includere i costi delle emissioni di gas a effetto serra o di altre sostanze inquinanti nonché altri costi legati all’attenuazione dei cambiamenti climatici.

In breve, le Amministrazioni pubbliche, anche attraverso la possibilità di procedere all’aggiudicazione degli appalti sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa, potranno creare le condizioni atte a stimolare le organizzazioni (imprese e altri soggetti economici) a promuovere sempre più condotte di impresa responsabile, comportamenti socialmente responsabili e un sistema di valori connessi ad una strategia gestionale capace di rafforzare la credibilità aziendale di fronte alle varie tipologie di stakeholders pubblici e privati.

Già il Piano d’azione nazionale sulla responsabilità sociale d’impresa 2012-2014 aveva previsto fra i suoi obiettivi quello di contribuire al rafforzamento degli incentivi di mercato per la RSI, con la possibilità di creare una domanda pubblica e, quindi, un nuovo mercato per le imprese socialmente responsabili, attraverso l’utilizzo di criteri sociali ed ambientali negli appalti e negli avvisi/bandi di finanziamento dei POR regionali (FSE, FESR, FEASR, “garanzia giovani”, ecc.).

In particolare, con riferimento alla promozione di appalti pubblici che integrano criteri sociali ed ambientali, è stato emanato il Piano d’Azione per la sostenibilità dei consumi nel settore della Pubblica Amministrazione (PAN GPP), adottato dal Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del mare (MATTM) [6], di concerto con i Ministri dell’Economia e delle Finanze e dello Sviluppo Economico. Successivamente, con decreti 2012 e 2013 (6 giugno 2012, in G.U., 10 luglio 2012, n. 159 e d.m. 10 aprile 2013, G.U. 3 maggio 2013) è stata emanata una Guida per l’integrazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici. Ciò contribuisce ad offrire supporto alle Amministrazioni pubbliche disposte ad integrare negli appalti pubblici criteri conformi agli standard riconosciuti a livello internazionale in materia di diritti umani e condizioni di lavoro.

Nell’ambito della possibilità per le stazioni appaltanti di richiedere condizioni di esecuzione contrattuale attinenti ad esigenze di carattere sociale, si è inteso prevedere che “l’Amministrazione debba informare con adeguato anticipo gli operatori economici della volontà di integrare i criteri sociali nelle proprie attività contrattuali e che, in seguito, l’aggiudicatario si impegni a rispettare gli standard sociali minimi e a collaborare con l’Amministrazione nel monitoraggio degli impegni assunti, attraverso la sottoscrizione di una dichiarazione di conformità a standard sociali minimi”.

Il Ministero dell’Ambiente, insieme ad altri ministeri competenti (Infrastrutture, Mise, MLPS, ecc.), ha quindi tentato di inserire “criteri sociali” negli appalti attraverso l’adozione di alcuni decreti ministeriali nei quali vengono anche elencati specifici indicatori, che spiegano come identificare una fornitura “sostenibile” dal punto di vista sociale. Ci si riferisce, ad esempio, alle “clausole sociali” contenute nel d.m. 10 aprile 2013. Oppure ai singoli Criteri Ambientali Minimi (CAM) adottati con separati d.m. nel corso degli ultimi anni e resi obbligatori a partire dal nel 2016 per talune categorie di forniture (quali la fornitura di corpi illuminanti e lampadine, computer PC, servizi energetici per gli edifici).


3. I criteri ambientali minimi (CAM) e le esternalità

I Criteri Ambientali Minimi costituiscono misure volte all’integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure d’acquisto di beni e servizi delle amministrazioni competenti. Essi si possono riferire a diverse tipologie di prodotto o di servizio. Emessi con decreto ministeriale, i CAM sostanzialmente riportano indicazioni tecniche volte ad indirizzare l’ente verso una razionalizzazione dei consumi e degli acquisti; nel contempo, forniscono considerazioni ambientali collegate alle diverse fasi delle procedure di gara (oggetto dell’appalto, specifiche tecniche, caratteristiche tecniche premianti collegate alla modalità di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, condizioni di esecuzione dell’appalto) volte a qualificare, dal punto di vista dell’impatto ambientale, sia le forniture che gli affidamenti, tenendo conto idealmente dell’intero ciclo di vita del servizio/prodotto [7]. In particolare, l’insieme dei criteri ambientali che vengono individuati, fornisce un quadro di riferimento utile alle stazioni appaltanti che, nel definire le specifiche tecniche di un capitolato d’oneri, sono obbligate a definirle in modo da tenere conto di criteri di accessibilità per i soggetti disabili, di una progettazione adeguata per tutti gli utenti, della tutela ambientale, ecc. I CAM forniscono anche indicazioni utili al mercato dei produttori, che viene in tal modo gradualmente portato ad innalzare il livello della qualità ambientale dei prodotti e dei processi, in linea con i trend normativi e di domanda sempre più attenta alla qualità ambientale e all’efficientamento energetico [8].

Come sottolineato dal MATTM-Direzione Valutazioni ambientali – Div. V – Sez. Certificazione ambientale, sinteticamente l’organizzazione dei CAM passa attraverso quattro sezioni principali:

– la selezione dei candidati;

– le specifiche tecniche di base;

– i criteri premianti;

– le condizioni di esecuzione dell’appalto o clausole contrattuali.

I criteri di selezione intendono garantire una gestione oculata dell’esecu­zio­ne dell’opera dal punto di vista ambientale e una certa competenza nella realizzazione di un progetto. Le specifiche tecniche devono fornire i requisiti misurabili e verificabili rispetto ai quali le offerte possono essere valutate. I criteri premianti mirano a stimolare una maggiore efficienza ambientale. Le clausole contrattuali possono includere criteri relativi alla gestione dei rifiuti in cantiere, garanzie, piani di formazione ed informazione e, a seconda del tipo di contratto, criteri per la gestione successiva dell’edificio o dei suoi impianti.

Attualmente i d.m. emanati contenenti CAM riguardano i seguenti comparti:

  1. Apparecchiature elettroniche per ufficio
  2. Arredi per ufficio
  3. Arredo Urbano
  4. Aspetti sociali negli appalti pubblici
  5. Ausili per l’incontinenza
  6. Carta
  7. Cartucce per stampanti
  8. Edilizia
  9. Illuminazione pubblica
  10. Pulizia e prodotti per l’igiene
  11. Rifiuti urbani
  12. Ristorazione collettiva e derrate alimentari
  13. Serramenti esterni
  14. Servizi energetici per gli edifici (illuminazione, climatizzazione)
  15. Tessili
  16. Veicoli
  17. Verde pubblico

Con la legge 28 dicembre 2015, n. 221 (pubblicata in Gazzetta Ufficiale 18 gennaio 2016, n. 13, in vigore dal 2 febbraio 2016) è entrato in vigore il c.d. “Collegato ambientale” alla legge di stabilità 2016. Tale norma (“Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”) presenta importanti misure, che modificano la normativa ambientale preesistente, in direzione di una economia più sostenibile dal punto di vista ambientale. Oltre a prevedere alcune riduzioni di garanzie per i possessori di certificazioni ambientali o impronta climatica (carbon footprint e UNI ISO/TS 14067, sistemi EMAS, Ecolabel, ISO14001, ISO50001), richieste in fase di candidatura per le gare d’appalto, è stato stabilito l’obbligo di bandire gare che includano specifiche tecniche previste nei Criteri Ambientali Minimi (CAM) in alcune categorie di appalti: ci si riferisce alle lampadine e ai corpi illuminanti, ai computer, ai servizi e­nergetici per gli edifici. Inoltre, il sistema del green public procurement (GPP) diviene obbligatorio per almeno il 50% del valore delle gare d’appalto relative alla gestione dei rifiuti urbani, toner, gestione verde pubblico, carta per copia, ristorazione collettiva, servizi di pulizia e prodotti per l’igiene, prodotti tessili, arredi per ufficio.

I criteri ambientali, tuttavia, non sono sufficienti ad esprimere l’impatto ge­nerato dalle attività, servizi o prodotti oggetto dell’appalto, nonostante quanto previsto nel DM 10 aprile 2013 o dalla guida per l’integrazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici. Il concetto di impatto, infatti, comprende anche effetti sociali, positivi e negativi, che affiancano quelli ambientali. Trattasi, in microeconomia, delle “esternalità”, ovvero di ciò che passa all’esterno di un bilancio di esercizio e, per tale motivo, non contabilizzato; o, quantomeno, non valutato nel bilancio di esercizio del produttore dell’esternalità, ricadendo infatti l’onere (o beneficio) su altri stakeholder esterni (vedasi il caso dell’inqui­namento o di un bel giardino visibile dall’esterno). Le esternalità positive riguardano, ad esempio, il risparmio di tempo, il benessere, la diminuzione della criminalità, la diminuzione degli incidenti stradali o infortuni sul lavoro, la diffusione della cultura, la legalità, l’anticorruzione, un panorama piacevole, ecc. Le esternalità sociali negative, invece, possono riguardare l’aumento di costi o dei tempi per compiere una attività; il peggioramento della salute; la criminalità, ecc.

Considerata l’esistenza delle esternalità, diverse disposizioni normative recenti spingono le organizzazioni private e le PA a rendicontare sempre più il loro impatto e i rischi delle proprie attività. Si pensi alla COM/681/2011/CE, che definisce la corporate social responsibility come l’impatto delle organizzazioni sulla società. O alla recente Direttiva n. 95/2014/UE, relativa alle comunicazioni non finanziarie e sulle diversità, rivolta in prima facie a grandi organizzazioni e società di interesse pubblico, affinché queste inseriscano nel bilancio d’esercizio anche un report contenente il proprio approccio di risk management connesso ai processi aziendali con impatto socio-ambientale. In subordine, la norma riguarda anche le micro e PMI della filiera delle grandi imprese, chiamate a confrontarsi con standard di CSR per la loro permanenza nella supply chain delle imprese clienti più strutturate.


4. I criteri sociali minimi (CSM)

La cultura dell’innovazione ambientale sul mercato potrebbe determinare un miglior impatto positivo nel sistema economico generale, laddove essa si riesca ad affiancare anche a buone pratiche di natura sociale.

Già il PAN GPP definisce parzialmente i criteri sociali, riferendosi a “… criteri tesi a promuovere l’applicazione, lungo la catena di fornitura, degli stan­dard riguardanti i diritti umani e le condizioni di lavoro, riconosciuti a livello internazionale” [9]. In particolare, le amministrazioni pubbliche possono diventare promotrici della responsabilità sociale d’impresa, inserendo in tal senso specifiche clausole. Lo stesso Piano d’Azione nazionale sulla responsabilità sociale si è posto l’obiettivo di fornire strumenti operativi utili a favorire l’uso strategico degli appalti pubblici, anche sotto il profilo di tutela sociale, al fine di facilitare un miglior uso dei contratti d’appalto.

Il framework teorico di riferimento deriva dalle politiche dell’Unione Europea che, nella strategia Europa 2020, si sono poste l’obiettivo di realizzare una “crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”. In particolare, le relative applicazioni intendono:

– migliorare le condizioni di lavoro ove si riscontrano gravi violazioni dei diritti umani e pessime condizioni di lavoro;

– ridurre il dumping sociale che determina una perdita di competitività dei sistemi economici più avanzati nel riconoscimento dei diritti dei lavoratori a causa della concorrenza sleale da parte dei sistemi economici caratterizzati da basse protezioni dei lavoratori;

– far emergere le situazioni critiche, penalizzando le imprese che agiscono in dispregio dei diritti basilari e determinanti per la dignità umana, la tutela e la sicurezza del lavoratore;

– dare la possibilità alle stazioni appaltanti di evitare l’approvvigionamento di beni prodotti in violazione di tali diritti dei lavoratori;

– far sì che, tramite gli appalti pubblici, possano essere valorizzate le imprese virtuose supportando la diffusione delle etichette che garantiscono il rispetto di tali fondamentali aspetti etici [10].

Nelle intenzioni comunitarie, in ogni caso, l’aggiudicazione degli appalti pubblici deve rispettare i principi della libera circolazione delle merci, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, nonché i principi che ne derivano, quali la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità, la trasparenza [11]. Proprio per questo motivo, soltanto determinati indicatori tradizionalmente utilizzati nelle rendicontazioni sociali possono rientrare anche quali requisiti di aggiudicazione o esecuzione in una gara d’appalto, come meglio di seguito specificato. Posto che le fasi di una gara di appalto sono le seguenti:

a) definizione dell’oggetto dell’appalto;

b) individuazione di prestazioni e requisiti funzionali;

c) accertamento delle capacità tecniche e professionali;

d) cause di esclusione;

e) modalità di aggiudicazione;

f) clausole di esecuzione;

si osserva che gli indicatori sociali tali da poter essere inseriti dalle stazioni appaltanti nelle gare, sono innanzitutto quelli attinenti all’oggetto specifico dell’appalto e non relativi in generale alla società (o altro tipo di organizzazione) che si propone come esecutrice dell’opera o dei servizi.

Dal punto di vista contenutistico, le condotte di impresa responsabile utilizzabili nelle gare di appalto, da affiancare ai criteri ambientali minimi (CAM), possono esser rinvenute in parte dalla piattaforma di indicatori di condotte di impresa responsabile predisposta dal PCN OCSE italiano (presso il Mise) [12] e dall’Università di Genova, condivisa tra 13 Regioni italiane, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero del Lavoro e delle politiche Sociali e INAIL, il Ministero delle Politiche Agricole e forestali e l’ex INEA, oltre che dai soggetti facenti parte dei tavoli di lavoro del PCN (Ministero dell’Am­biente, Ministero delle Politiche agricole e forestali, ABI, Confindustria, Cooperative, Sodalitas, CGIL, CISL e UIL; CNCU consumatori, Unioncamere, ecc.). Tale piattaforma è rivolta a costruire di un set di indicatori di responsabilità sociale e di innovazione socio-ambientale basato sulle condotte responsabili contenute nelle Linee Guida OCSE e in altri standard di CSR, condivisi a livello nazionale e internazionale [13]. Si tratta di comportamenti responsabili in ambito dei diritti umani, della catena di fornitura, delle condizioni di lavoro, dell’ambiente e delle comunità locali, mercato e legalità.


5. Le condotte di impresa responsabile negli appalti. Profili comparati

Dal punto di vista comparativo si osservano in Europa esperienze di inserimento di criteri sociali negli appalti presso l’United Nations Environment Programme (UNEP), con tools specifici di lavoro e accreditamento fornitori; in Svezia, con una esperienza pilota del Consiglio di Contea di Stoccolma, del Consiglio Regionale della Scania e della Regione Västra Götaland, che nel 2006 ha elaborato un “Codice di Condotta” per i fornitori e un modello di monitoraggio per valutare la conformità dei fornitori al “Codice di Condotta”. In Norvegia, dove molte amministrazioni pubbliche applicano un approccio per l’integrazione dei criteri sociali proposto da ETI-Norway (Ethical Trading Initiative – Norway) analogo all’approccio svedese (es.: Bergen, Stavanger, Moss, Sauda, ecc). Dal 2011 tutte le Agenzie sanitarie della Norvegia adottano i criteri sociali sviluppati da ETI-Norway e i loro fornitori sono stati coinvolti nel monitoraggio a tal punto che il Governo norvegese sta valutando se obbligare tutte le autorità governative a inserire i criteri etici come clausole contrattuali. L’Agenzia regionale sanitaria del Sud-Est della Norvegia, ad esempio, dal 2009 effettua una valutazione del rischio connesso alle condizioni di lavoro lungo la catena di fornitura per appalti superiori a determinate soglie e adotta i criteri sociali di ETI-Norway, comprendendo anche audit presso i fornitori asiatici. Nel Regno Unito, ove all’interno della BMA (British Medical Association) è stato istituito un gruppo di lavoro, il “Medical Fair and Trade Group” (MFTG), dal 2007 sta promuovendo una serie di azioni per l’integra­zione di criteri etici negli appalti pubblici del sistema sanitario inglese (National Health ServiceNHS) e negli acquisti dei medici. Sono state elaborate linee guida (nel 2008 la prima, nel 2014 la seconda edizione) per medici di medicina generale (GP) e incaricati agli acquisti (CCGs). In Olanda sono emessi tender nei quali si considera anche l’indicatore di impatto sociale Social-ROI (S-ROI); per appalti di importo superiore alla soglia comunitaria, vige l’ob­bligo di effettuare valutazioni di rischio delle catene di fornitura e possibilità di far ricorso a iniziative multi-stakeholder riconosciute dal Governo. In Fran­cia e Germania vengono realizzate linee guida nazionali per gli appalti sostenibili, che prevedono criteri etici (Convenzioni ILO) come clausole contrattuali. In Svizzera nelle linee guida della Confederazione elvetica si prevede che tutti i fornitori svolgano un’autovalutazione del rischio e che, se ritenuto necessario dalla stazione appaltante, siano condotti audit di verifica prima del­l’ag­giudicazione definitiva. A Barcellona è stata realizzata un’esperienza pilota relativa all’abbigliamento da lavoro. A Zurigo dal maggio 2010 in tutti gli appalti vengono inserite clausole contrattuali riguardanti le Convenzioni ILO.

In Italia, ARCA Lombardia ha adottato il “dialogo strutturato” di cui alla Guida del Ministero dell’Ambiente, che prevede una pre-informazione degli operatori economici attraverso un questionario e l’inserimento nel tender di criteri sociali, reperiti dalla Guida del Ministero dell’Ambiente. Nel caso lombardo è stata applicata almeno in 13 gare, per un importo complessivo di circa 1 miliardo e 252 milioni di euro. Gran parte delle gare hanno riguardato il settore sanitario (vaccini, farmaci biologici, altri farmaci, traino di letti di degenza, ausili monouso ad assorbenza per incontinenti, tessuto non tessuto sterile per sale operatorie). È stato effettuato anche il monitoraggio dell’esecuzione contrattuale con questionari somministrati agli aggiudicatari dei contratti. L’A­genzia delle Entrate ha emesso una gara per la gestione di una mensa, in conformità agli standard sociali minimi della Guida del Ministero dell’Ambiente (pre-informazione, questionario agli operatori economici, ecc.). La Regione Toscana ha emesso una procedura aperta per la fornitura di materiali consumabili a ridotto impatto ambientale inerente i sistemi di stampa e la tracciabilità della catena di fornitura (mappatura, indagine conoscitiva, eventuali programmi di miglioramento). La Regione Emilia Romagna (mediante Intercent-ER) ha emesso una gara per arredi scolastici e per materiale igienico-sanitario con “clausole etiche” (art. 69 del D.lgs. n. 163/2006) in conformità con gli standard sociali della Guida del Ministero dell’Ambiente, ovvero indicatori relativi alla mappatura della catena di fornitura e rispettive azioni di miglioramento. La Regione Sardegna ha prodotto una guida per l’inserimento dei criteri sociali negli appalti del comparto edilizia.


6. I Requisiti giuridici delle condotte di impresa responsabile negli ap­palti

Negli ambiti sopra elencati i criteri sociali vengono applicati in qualità di “clausole contrattuali”, quindi successivamente all’individuazione del contraente. Tale applicabilità degli aspetti sociali nelle gare di appalto è prevista nella “Guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici [14]”, nella quale si espone che laddove venga scelto il criterio dell’“offerta economicamente più vantaggiosa”, è possibile inserire criteri sociali come criteri di aggiudicazione, al fine di effettuare un’analisi comparativa tra le offerte socialmente responsabili, o per introdurre un elemento sociale e attribuire ad esso un determinato punteggio.

I criteri di aggiudicazione sociali (nonché economici o ambientali) devono peraltro:

– essere collegati all’oggetto dell’appalto;

– non devono conferire una libertà incondizionata di scelta all’amministra­zione aggiudicatrice;

– devono essere espressamente menzionati nel bando e negli atti di gara;

– devono essere conformi con il diritto dell’UE (inclusi i principi fondamentali di trasparenza, pari opportunità e non discriminazione);

– devono contribuire a identificare l’offerta con il miglior rapporto qualità/prezzo per l’amministrazione aggiudicatrice;

– devono essere coerenti con le norme pertinenti delle Direttive sugli appalti.

Attualmente l’integrazione dei criteri sociali nei bandi pubblici presenta diversi rischi nei quali la Pubblica Amministrazione può incorrere. Essi consistono nel:

– inserire criteri sociali (o CSR) troppo stretti, generando bandi deserti o semi-deserti;

– utilizzare criteri di CSR più formali che sostanziali (es: redazione di bilanci sociali; di codici condotta, ecc.);

– indicare criteri di CSR il cui adempimento comporta pesanti oneri economici o burocratici (ad es: prevedendo auditor esterni), sfavorendo così le micro o piccole imprese e quelle più deboli o comunque meno strutturate;

– generare incomprensioni, assieme ad una percezione di alti costi, tempi e burocrazia, da parte degli imprenditori delle procedure d’integrazione degli aspetti sociali nella propria impresa, specialmente se micro o PMI.

La Direttiva sugli appalti pubblici 24/2014/UE contiene peraltro alcuni aspetti interessanti per una integrazione diversa dei criteri sociali nelle gare. All’art. 18 (Principi per l’aggiudicazione degli appalti), comma 2, si riporta che: “Gli Stati membri adottano misure adeguate per garantire che gli operatori economici, nell’esecuzione di appalti pubblici, rispettino gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dal diritto dell’Unione, dal diritto nazionale, da contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro elencate nell’allegato X” [15].

Tali considerazioni sociali paiono riguardare opportunità di occupazione, lavoro dignitoso, conformità con i diritti sociali e lavorativi, inclusione sociale (inclusione delle persone con disabilità o dei lavoratori svantaggiati), pari opportunità, accessibilità, progettazione per tutti, considerazione dei criteri di sostenibilità tra cui gli aspetti legati al commercio etico, ecc. In quest’ottica, l’in­troduzione degli aspetti sociali consente di definire le pratiche di appalto “socialmente responsabili”, specie per i contratti di media durata (superiore ai tre anni) ove, ad esempio, si prevede di inserire una clausola contrattuale che obbliga gli aggiudicatari dell’appalto ad assumere una quota di lavoratori svantaggiati (così come definiti dal Regolamento CE n. 800/2008), privilegiare lavoratori inoccupati da lungo periodo o i giovani in attesa della prima occupazione.

In generale ad oggi per determinare la modalità di utilizzo dei criteri sociali negli appalti occorre anche esaminare talune sentenze della Corte di Giustizia CE [16] e sentenze italiane [17].

Da tali provvedimenti si evince che gli elementi giuridico-economici che devono sussistere affinché i criteri sociali possano venire inseriti nei bandi di appalto pubblico sono:

– collegamento dei criteri sociali all’oggetto dell’appalto, secondo quanto previsto nelle specifiche tecniche, ovvero nel progetto di servizio/fornitura;

– valutazione degli offerenti sulla base dei criteri economici e qualitativi, considerati nell’insieme, allo scopo di individuare le offerte che presentano il miglior rapporto qualità/prezzo. (Scelta del metodo di calcolo più idoneo, tra quelli previsti nel regolamento attuativo del Codice dei contratti pubblici, D.lgs. n. 163/2006, a seconda della tipologia di appalto prevista dal bando ovviamente nell’ambito del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa);

– previsione dei criteri sociali nella documentazione di gara (i bandi di gara devono menzionare se l’amministrazione aggiudicatrice decreterà il vincitore dell’appalto in base del “prezzo più basso” o “offerta economicamente più vantaggiosa” e i criteri utilizzati per identificare l’offerta economicamente più vantaggiosa, che devono essere menzionati nel bando e negli atti di gara (disciplinare di gara, ecc.);

– criteri sociali conformi al diritto UE (principi di trasparenza, pari opportunità e non discriminazione previsti del TFUE, principio dell’equivalenza nel caso in cui nella documentazione di gara siano richieste specifiche etichette afferenti norme o standard di livello internazionale, ecc.). Vige anche l’ob­bligo per la PA o stazione appaltante di accettare documentazione idonea a comprovare la conformità a determinati standard quali le ecoetichette (Ecolabel, commercio equo-solidale, ecc.) o sistemi di gestione del processo produttivo di natura etico-ambientale (SA 8000, ISO 14001, EMAS, ecc.), e autodichiarazioni di conformità a tali standard da parte degli offerenti;

– infine, può essere valutata approfonditamente una offerta “anormalmente bassa”, per verificare se vi sono state violazioni di standard di sostenibilità ambientale e sociale da parte dell’offerente.

Nel par. 4.2, d.m. 4 aprile 2013, peraltro, vengono elencati alcuni indicatori sociali che, in parte, paiono ricalcare il mero rispetto della legge (ciò che, ex Direttiva n. 18/2004/CE, corrisponde ai meri requisiti d’idoneità per la presentazione delle offerte) e, d’altra parte, consistono in comportamenti al di là degli obblighi di legge (criteri premianti, quali alcune iniziative volontarie degli operatori economici).

In considerazione della normativa CE rilevante, occorre tuttavia distinguere tra:

– Obblighi giuridici (es: rispetto normativa CE e italiana), criteri di esclusione e requisiti d’idoneità delle imprese offerenti (Dir. 18/2004/CE; Codice dei Contratti Pubblici);

– Requisiti d’idoneità degli offerenti (Es: nessuna condanna passata in giudicato per violazioni fiscali) e criteri premianti (Es: investimenti etici);

– Uso di criteri minimi (specifiche tecniche) e criteri aggiuntivi (es: lotta alla disoccupazione).

Si specifica, peraltro, che nel Decreto 4/4/2003 e nella SEC (2010) 1258 “Acquisti sociali, Guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici”, gli indicatori di criteri sociali per i bandi e gare d’appalto sono elencati solo a mero titolo esemplificativo ed in maniera non esaustiva.

In terzo luogo, diversi aspetti sociali – a seconda della loro natura – possono essere inclusi solo in determinate fasi della procedura di appalto. Le amministrazioni aggiudicatrici devono decidere – caso per caso – quali siano gli aspetti sociali pertinenti per i propri appalti, in base all’oggetto dell’appalto e ai propri obiettivi. Ad esempio, gli aspetti sociali relativi alle “condizioni del lavoro” sono da inserire preferibilmente nelle “clausole di esecuzione dell’ap­palto”, poiché in genere non si configurano come specifiche tecniche o criteri di selezione, ai sensi delle direttive sugli appalti. Gli aspetti relativi all’acces­sibilità, invece, sono da inserire preferibilmente nelle specifiche tecniche.

Infine, è stato rilevato che non tutti gli indicatori sociali sono indistintamente applicabili a qualsiasi gara di appalto; la loro integrazione è da valutarsi caso per caso, in base ai principi di cui alla Direttiva 18/2004/CE e corrispondente normativa italiana di applicazione.


7. I criteri sociali negli appalti e gli indicatori di condotte responsabili

Cercando di elencare una serie di elementi sociali più specifici, che possano esser inclusi da una stazione appaltante in una delle fasi di gara, si propone la seguente rappresentazione. Essa è tratta dalla piattaforma PCN-Mise Interregionale sulla CSR sopra citata. Sono comprese azioni e indicatori relativi al­l’ambiente; ai diritti umani; alla catena di fornitura. Con questo elenco si è cercato di inserire azioni che non generino potenziali ricorsi al giudice amministrativo (TAR/CdS), nel senso che gli indicatori seguenti sono collegati all’og­getto dell’appalto. Trattasi, ad esempio, di:

– specifiche e indicatori attinenti al Prodotto o Servizio oggetto del­l’appalto:

– Estensione della garanzia del prodotto o del servizio offerto (kpi PCN: C.1.1)

– Informazione e trasparenza in merito al “Life Cycle Costing” del bene o servizio prestato oggetto dell’appalto (kpi PCN: E.5.3);

– Specifiche e indicatori attinenti alle Pari opportunità e welfare dei lavoratori:

– Flessibilità orari e conciliazione welfare secondario (kpi PCN: B.4.1; B.4.2).

– specifiche e indicatori attinenti alla Catena di fornitura e valutazione dei fornitori:

–  (valutazione del rischio sui diritti umani): fornitori dell’impresa offerente per l’esecuzione dell’appalto che possiedono a loro volta requisiti CSR (kpi PCN “D” e “G”).

Circa le modalità d’integrazione degli indicatori sociali negli appalti, considerando la normativa vigente si rilevano le seguenti opzioni per la loro declinazione:

– Uso corretto delle specifiche tecniche. Le specificità tecniche funzionano come requisiti funzionali d’idoneità. Secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia della CE, i criteri sociali devono essere correlati all’oggetto dell’ap­palto, formulati in modo chiaro, preciso e oggettivamente quantificabile, trasparente e non discriminatorio. (Es: esigere l’uso di beni “etici” vs. esigere uno specifico “marchio” di “beni etici”). Da notare che le specifiche tecniche sono “criteri di conformità minimi”: le offerte non conformi devono essere rifiutate [18].

– Possibilità di autorizzare “varianti sociali”, al fine di conferire all’im­presa offerente la possibilità di raggiungere i criteri minimi sociali in un secondo momento;

– Esigere l’adempimento di determinati aspetti sociali nella fase di esecuzione: si tratta di “condizioni sociali di esecuzione” degli appalti e del rispetto degli obblighi in materia di lavoro e sicurezza nell’esecuzione degli appalti.

– Possibilità di aggiungere indicatori sociali rispetto a quelli elencati nelle disposizioni normative meramente esemplificative e non esaustive, relativamente all’uso del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (lista aperta).

Più in dettaglio, si riporta di seguito una proposta di indicatori sociali da inserire nelle gare di appalto, utilizzando quale fonte la piattaforma PCN-Mise con indicatori di CSR-RBC e il lavoro condotto da Improntaetica (2015) nell’ambito degli appalti edili e del comparto delle costruzioni. Una caratteristica che contraddistingue questa elencazione rispetto alle sue fonti consiste nell’utilizzo quale “documento probante” degli audit e/o relazioni degli “organi di vigilanza” di cui al d.lgs. n. 231/2001. Questi, generalmente, possiedono una valenza superiore a quella delle certificazioni, proprio quale conseguenza delle responsabilità civili e penali che gravano su detti organi.

Tabella1. – Abstract di proposta di indicatori per un social public procurement

Ambito

Azione

Indicatore

Descrizione

Documenti probanti

(alternativi tra loro)

A. PERSONE E AMBIENTE DI LAVORO

***

Compliance con kpi Piattaforma PCN – MISE: sezione “B.a. Salute e Sicurezza sul lavoro”

Adozione di “BPR” (Buone Prassi di Riferimento) MLPS-Inail

A.1.1. Presenza di BPR

Realizzazione nuove buone prassi per migliorare le condizioni di salute e sicurezza nel luogo di lavoro (ex art 2, comma 1, lett. v, d.lgs. n. 81/2008 e s.m.i) validate dalla Commissione Consultiva Permanente ex art. 6, d.lgs. n. 81/2008 e s.m.i.

Attestazione MLPS (ricevuta estratto web)

 

 

Controlli e/o accessi oltre agli obblighi di legge

A.1.2. Presenza di accordo bilaterale stipulato al fine di consentire accessi in sede e/o unità locali oltre obblighi di legge.

Azioni volte ad aumentare la trasparenza

Contratto autenticato

 

Monitoraggio infortuni oltre obblighi di legge

 

A.1.3. Procedura di raccolta sistematica e segnalazione di eventi infortunistici anche presso subappaltatori

Adozione di procedure che obbligano al controllo degli infortuni presso subappaltatori e prevedono sanzioni in caso di inadempimento

Procedure MOG 231/01

Registro infortuni

Eventuale contratto contenente relativa clausola

 

Monitoraggio infortuni oltre obblighi di legge

 

A.1.4. Adozione degli indici di frequenza e di gravità degli infortuni (UNI 7249)

Azioni volte a monitorare la rischiosità e i presidi posti in essere per limitare i rischi, anche in relazione a comparables del settore

Procedure MOG 231/01 e/o BSOHSAS 18001 e/o UNI:INAIL

Registro infortuni

 

Monitoraggio rischi oltre agli obblighi di legge

 

A.1.5. Monitoraggio dei “mancati infortuni”

Azioni volte a monitorare situazioni a rischio che per coincidenza fortuita non si sono tramutate in incidente

Procedure MOG 231/01 e/o BSOHSAS 18001 e/o UNI:INAIL

Registro

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.1. Acquisto DPI ergonomici scelti da dipendenti o previo accordo sindacale

Azioni volte ad evitare che i dipendenti non usino strumenti di protezione individuale in quanto scomodi, come spesso accade nei cantieri.

Documentazione contabile; accordi sindacali

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.2. Visite mediche oltre obblighi di legge

Azioni volte a monitorare i rischi

Documentazione contabile; accordi sindacali

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.3. Incentivi ai dipendenti mediante buoni o voucher per aumentare welfare aziendale e SSL

Azioni volte a monitorare i rischi

Documentazione contabile; accordi sindacali

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.4. Audit oltre obblighi di legge

Azioni volte a monitorare i rischi

Contratto; schede di audit; verifiche OdV 231/01; documentazione contabile; accordi sindacali

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.5. Visite sanitarie oltre obblighi d legge

Azioni volte a monitorare i rischi

Piani di audit e monitoraggio; contratto; schede di audit; verifiche OdV 231/01; documentazione contabile; accordi sindacali

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.6. Formazione oltre obblighi di legge

Azioni volte a incrementare la cultura di monitoraggio dei rischi

Piani di formazione con firme e test; contratto; schede di audit; verifiche OdV 231/01; documentazione contabile; accordi sindacali

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.7. Percorsi formativi per personale straniero

Azioni volte a incrementare la cultura di monitoraggio dei rischi

Piani di formazione; contratto; schede di audit; accordi sindacali

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.8. Percorsi di certificazione oltre obblighi di legge, quali BS-OHSAS18001, UNI:INAIL, SA8000

Azioni volte a incrementare la sicurezza e la cultura del monitoraggio dei rischi

Documentazione contabile, attestati, contratti, schede di audit; audit MOG 231/01.

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.9. Percorsi di controllo delle imprese che lavorano in subappalto

Azioni volte a incrementare la sicurezza e la cultura del monitoraggio dei rischi

Documentazione contabile, schede di audit; audit MOG 231/01.

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.10. Procedura per raccolta e analisi delle informazioni sulle anomalie, oltre obblighi di legge

Azioni volte a incrementare la sicurezza e la cultura del monitoraggio dei rischi

Documentazione contabile, contratti, schede di audit; audit MOG 231/01.

 

Salute e sicurezza oltre obblighi di legge

A.1.6.11. Asseverazione art. 51 T.U. sicurezza.

Azioni volte a incrementare la sicurezza e la cultura del monitoraggio dei rischi

 

Asseverazione comitati paritetici.

B. CATENA DI FORNITURA

***

Compliance con kpi Piattaforma PCN– MISE: sezione “D”

Logistics social responsibility (LSR)

B.1.1. Adozione di condotte di impresa responsabile nella produzione e logistica (operation)

Introdurre azioni socialmente responsabili nelle operation e tra addetti alla logistica

Accordi, procedure, piani con obiettivi condivisi sottoscritti da CdA e/o sindacati e operatori della filiera

 

Purchasing social responsibility (PSR)

B.2.1.Presenza di accordi per attuazione degli acquisti da altre imprese marginali rispetto ai canali e mercati tradizionali.

Gestione dell’impatto ambientale delle scelte logistiche e dei diritti umani e delle comunità locali se non adeguatamente incluse nel sistema di commercio o incluse a condizioni non eque.

Accordi, procedure, piani con obiettivi condivisi sottoscritti da CdA e/o sindacati e operatori della filiera

 

Valutazione dei fornitori e scelta

B.3.1.Adozione di procedura aziendale per la qualifica sostenibile dei fornitori secondo le L.G. OCSE

Valutazione dei fornitori e mantenimento nella propria catena di fornitura dei soli che rispettano diritti umani, ambiente, SSL

Accordi, procedure, piani con obiettivi condivisi sottoscritti da CdA e/o sindacati e operatori della filiera

 

Diritti umani

B.4.1.Attività di Due Diligence e risk assessment sui diritti umani lungo tutta la catena di fornitura, anche indirettamente controllata

Attività di monitoraggio del rispetto del codice etico e modello organizzativo e procedure per il rispetto dei diritti umani da parte dei fornitori e subfornitori, attraverso visite, interviste ai manager e ai lavoratori.

Audit di external monitor, membri di organizzazioni for profit, social auditing di independent monitor o membri di organizzazioni del terzo settore locali o internazionali.

 

Contratti

B.5.1.Clausola contrattuale di scioglimento del contratto in caso di riscontro di violazioni del codice etico o delle L.G.OCSE o dei diritti umani o altri standard di lavoro

Applicazione di modelli organizzativi nell’ambito dei contratti

Clausole contrattuali, allegati al MOG 231/01, report di attività di audit dell’OdV o altri auditors

 

Certificazioni

B.6.1.Presenza certificazioni relative a monitoraggio catena di fornitura, attestazione applicazione L.G.OCSE, ecc.

Presenza di certificazioni

Attestato di certificazione e eventuali verbali audit

 

Disclosure e reporting

B.7.1.Applicazione DIR/95/2014/UE

Applicazione della direttiva sulla comunicazione delle informazioni non finanziarie

Reporting sociale, bilancio, reporting integrato

C.AMBIENTE E COMUNITA’ LOCALE

***

Compliance con kpi Piattaforma PCN– MISE: sezione: “E”

Adozione di prassi relativa alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente

C.1.1. Adozione dei CAM (criteri ambientali minimi) stabiliti con DM, oltre obblighi di legge

Miglioramento dell’impatto ambientale e sulla comunità locale

Documentazione appalti, accordi contrattuali, verifiche audit 231/01.

 

 

Adozione di prassi relativa alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente

C.1.2. Adozione misure per diminuire i consumi idrici, di energia elettrica o altro combustibile/materia prima

Miglioramento dell’impatto ambientale e sulla comunità locale

Documentazione appalti, documentazione contabile, perizie e due diligencerelative a calcolo TEP o certificati bianchi, accordi contrattuali, verifiche audit 231/01.

 

Adozione di prassi relativa alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente

C.1.3. Adozione misure per migliorare la composizione del materiale fuoriuscente da scarichi

Miglioramento dell’impatto ambientale e sulla comunità locale

Documentazione di progetto, documentazione contabile, verifiche audit di società di certificazione e/o dell’OdV 231/01.

 

Adozione di prassi relativa alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente

C.1.4. Adozione di misure di monitoraggio sversamenti inquinanti nell’ambiente, oltre obblighi di legge

Miglioramento dell’impatto ambientale e sulla comunità locale

Documentazione di progetto, documentazione contabile, verifiche audit di società di certificazione e/o dell’OdV 231/01.

 

Adozione di prassi relativa alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente

C.1.5. Adozione di misure di diminuzione all’origine dei rifiuti oppure di compattamento, oltre obblighi di legge

Miglioramento dell’impatto ambientale e sulla comunità locale

Documentazione di progetto, documentazione contabile, verifiche audit di società di certificazione e/o dell’OdV 231/01.

 

Adozione di prassi relativa alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente

C.1.6. Riciclo materiali

Miglioramento dell’impatto ambientale e sulla comunità locale

Documentazione di progetto, documentazione contabile, verifiche audit di società di certificazione e/o dell’OdV 231/01.

 

Adozione di prassi relativa alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente

C.1.7. Certificazioni Casaclima, KlimaHause o LEED oltre obblighi di legge

Miglioramento dell’impatto ambientale e sulla comunità locale

Attestato di certificazione

 

 

Adozione di prassi relativa alla riduzione dell’impatto negativo sull’ambiente

C.1.8. Analisi stress lavoro correlato o analisi soddisfazione, oltre obblighi di legge

Miglioramento dell’impatto ambientale e sulla comunità locale

Documentazione di audit, report analisi, verbali OdV MOG 231/01

 

D. INNOVAZIONE

***

Compliance con kpi Piattaforma PCN– MISE: sezione: “F”

Adozione di sistemi innovativi per lavorare in maggiore sicurezza, salute o meno tempo o meno difficoltà

D.1.1. Adozione di software o altri sistemi volti a migliorare le condizioni di salute o lavoro o impatto

Miglioramento dell’impatto

Documentazione software, capitolati appalti, accordi contrattuali, verifiche audit 231/01.

 

 

Adozione di sistemi innovativi per lavorare in maggiore sicurezza, salute o meno tempo o meno difficoltà

D.1.2. Adozione di software o altri sistemi volti a migliorare l’ambiente esterno connesso alla società/impresa

Miglioramento dell’impatto e delle esternalità positive

Documentazione software, capitolati appalti, accordi contrattuali, verifiche audit 231/01.

 

 

Adozione di sistemi innovativi per lavorare in maggiore sicurezza, salute o meno tempo o meno difficoltà

D.1.3. Adozione sistemi a favore dei soggetti con disabilità

Miglioramento dell’impatto e delle esternalità positive

Documentazione tecnica, capitolati appalti, accordi contrattuali, verifiche audit 231/01.

 

Ricerca e sviluppo

D.1.4. Collaborazione in progetti nazionali/ europei/ internazionali

Miglioramento delle relazioni e dell’impatto

Documentazione tecnica, progettazione inviata, capitolati appalti, accordi contrattuali.

E. Certificazioni o standard asseverati o percorsi equivalenti (mantenimento procedure)

 

E.1.1. ISO 26000

Responsabilità sociale d’impresa

 

 

 

E.1.2. ISO 26000 PdR

Percorsi di responsabilità sociale d’impresa

 

 

 

E.1.3. ISO 37001

Anticorruzione

 

 

 

E.1.4. AA1000SES

Stakeholder engagement

 

 

 

E.1.5. SA8000

Lavoro e CSR (nuova versione 2015 con indicatori)

 

 

 


8. Dall’impatto ambientale all’impatto sociale

Spesso un migliore impatto ambientale sottende anche un impatto positivo dal punto di vista sociale. È il caso, ad esempio, dei corpi illuminanti o lampioni di illuminazione stradale: un elemento di nuova generazione, con ottiche e lenti attorno alla fonte luminosa che amplificano la tenue illuminazione a basso consumo dei LED, oltre a consentire notevoli risparmi in termini di Watt, determina anche una migliore diffusione della luce sul suolo stradale. Ciò, a sua volta, può contribuire alla diminuzione di incidenti stradali o infortuni dei pedoni o, anche, aumentare la pubblica sicurezza diminuendo la probabilità di crimini. Prevedere, quindi, in un CAM il coordinamento delle specifiche tecniche con i piani regolatori illuminotecnici comunali, la presenza di determinate ottiche ad ampia diffusione e, assieme a ciò, una più corretta distanza e interasse tra un palo e l’altro (a parità di numero di lampioni), consente un flusso luminoso in termini di Lumen uguale o superiore a situazioni previgenti che comporta anche esternalità positive dal punto di vista sociale: a vantaggio di automobilisti, pedoni, passanti e proprietari di immobili.

Gli impatti sociali sono quantificabili economicamente mediante modelli, variabili e proxy, sperimentate dalla letteratura e prassi di riferimento. Ci si riferisce, ad esempio, al metodo del social impact assessment, al social ROI (Sroi) al metodo SIBC (Strategie d’Impresa per il Bene Comune), ecc. In letteratura sono stati mappati oltre 70 metodi di calcolo dell’impatto sociale [19] ed è in corso di accreditamento UNI ISO la prassi di riferimento SIBC (Strategie d’Impresa per il Bene Comune) volta ad elencare i passaggi organizzativi per giungere alla valutazione dell’impatto sociale di una organizzazione, similmente al metodo del social-ROI, ma con la medesima filosofia dei sistemi di gestione ambientale EMAS [20].

In materia di appalti, infatti, si assiste ad una disparità di trattamento, che vede ancora ad oggi contrapporsi standard di processo a matrice ambientale a standard sociali. I primi, infatti, sono accettati in sede di gara di appalto (cfr. il caso di EMAS e della nuova SA8000), e si riferiscono all’azienda o intera organizzazione. I secondi, invece, risultano raramente presi in considerazione nei tender e, comunque, si accettano solo se connessi all’oggetto della gara di appalto.

Se da un lato la ragione risiedeva, fino a poco tempo, fa nella maggiore maturità degli standard ambientali, ad oggi occorre ripensare l’ambito della valutazione di impatto e sociale. Sul mercato e nella teoria di valutazione aziendale sono ormai presenti anche strumenti di valutazione sociale e di impatto collegati ai principi contabili relativi alle immobilizzazioni immateriali (IAS 38 e OIC 24), all’attualizzazione dei flussi di cassa (DCF) derivanti da indicatori di risparmio di tempo o denaro quantificato in euro mediante proxy; a benefici quantificabili in euro derivanti dalla gestione proattiva delle diversità di genere (diversity management, che provoca cambiamenti organizzativi e migliori performance in termini di ROI, ROE, fatturato per addetto, differenziazione, ecc.).


9. Policy suggerite e conclusioni

Nell’ambito degli appalti, i criteri sociali ad oggi si riferiscono a standard internazionali quali le Convenzioni dell’ILO, la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani dell’ONU. Il monitoraggio della conformità a tali norme avviene, in prima istanza, con strumenti di auto-valutazione, ossia questionari che la stazione appaltante somministra agli aggiudicatari. Dall’analisi delle codice degli appalti, DM contenenti CAM, Direttive europee e norme di conversione è risultato che manca ancora una adeguata valutazione e gestione del rischio socio-ambientale lungo la catena di fornitura, come anche un proficuo dialogo tra Pubbliche Amministrazioni e fornitori; una attivazione di flussi informativi tra stazione appaltante ed esecutore; una gradualità di soluzioni e analisi relative alle modalità di effettuazione degli audit e altre verifiche ispettive per monitorare situazioni rischiose.

Infatti nella fase di qualifica tecnica assumono rilievo le certificazioni ambientali quali l’EMAS, relative alla gestione sistemica dell’organizzazione in chiave socio ambientale, mentre dal punto di vista sociale viene riconosciuta soltanto la certificazione SA8000. Nella fase di scelta dei criteri di selezione dei progetti vengono considerate le certificazioni connesse all’analisi del ciclo di vita dei prodotti (LCA), ma manca un corrispondente standard relativo agli aspetti sociali e all’impatto sociale. Nella fase di esecuzione dell’appalto è possibile inserire clausole che prevedano l’utilizzo di personale con condizioni svantaggiate, sebbene diverse clausole andrebbero introdotte anche nella filiera, mediante processi di Due Diligence o applicazione di audit connessi ai modelli organizzativi e gestionali di cui al d.lgs. n. 231/2001 (disciplina italiana della responsabilità amministrativa degli enti, derivante da framework OCSE e corrispondente ad equivalenti norme in Francia, Germania, Spagna, Regno Unito, Portogallo, ecc).

Permane quindi una disparità di trattamento tra riconoscimento di best practice ambientali e buone pratiche sociali. Occorrerebbe, infatti, che la giurisprudenza e, ancor prima le norme, riconoscessero certificati di condotte d’impresa responsabile relativi a tutta l’organizzazione e non solo all’oggetto dell’appalto.

A tal proposito lo sviluppo di un sistema di qualificazione delle organizzazioni anche da un punto di vista di impatto sociale agevolerebbe il compito delle stazioni appaltanti. Auspicabilmente il framework SIBC (strategie d’Im­presa per il Bene Comune) sull’impatto sociale in fase di accreditamento UNI ISO come PdR (prassi di riferimento), volta ad elencare i passaggi organizzativi per giungere alla valutazione dell’impatto sociale di una organizzazione similmente al metodo del social-ROI, potrebbe costituire una soluzione. Esso, a differenza di altri metodi, comprende i principi di risk assessment di cui alla ISO 31010 e la filosofia dei modelli organizzativi e gestionali 231/01, un legame con il calcolo della probabilità di default utilizzata dagli istituti finanziari nell’attribuzione del rating di Basilea, nonché un collegamento alla ratio della direttiva n. 95/2014 sulla rendicontazione delle informazioni non finanziarie.

Si segnala, in ultimo, un aspetto relativo ai compiti dell’autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che, nel corso del 2015 e 2016, si è spinta nell’ema­nazione di determinazioni e altri provvedimenti di “soft law” sempre più tecnici e collegati a standard di processo, quali la ISO 31000 e ai metodi di valutazione del rischio residuo, probabilità di reato e impatto della c.d. maladministration. Relativamente ai “criteri reputazionali”, previsti dalle direttive in materia di appalti, ANAC potrebbe delineare una sorta di rating di legalità declinato però in chiave di impatto sociale; ad esempio, basato sul rispetto delle tem­pistiche, sul risparmio di tempo, sull’efficientamento energetico che determina anche impatti sociali e/o sulla minore maladministration conseguibile medianteapplicazione di taluni sistemi complessi (intendendosi con tale termine ogni condotta di mala gestio che, pur non costituendo in prim’ordine un reato, è comunque causa di spreco del denaro pubblico o di altra condotta irresponsabile). Anche l’applicazione del nuovo standard ISO 37001 in materia di anti bribery e anticorruzione porterebbe a comprendere meglio l’impatto sociale di una organizzazione, essendo i cui risvolti sociali della corruzione tutt’altro che trascurabili. L’estensione della portata delle relazioni annuali e degli audit degli Organi di Vigilanza di cui al d.lgs. n. 231/2001, peraltro, completerebbe, ad avviso di chi scrive, la significatività di ogni valutazione. Del resto, proprio in tal senso si sono mossi i fondi di private equity e le banche che, nella valutazione della probabilità di default delle aziende affidate e relativo rating di Basilea, considerano ormai massicciamente i risk assessment e le Due Diligence compiute periodicamente da detti organi, responsabili del loro operato anche civilmente e penalmente, a differenza delle attestazioni conferite dalle certificazioni o delle asseverazioni sull’applicazione di standard di processo che non risultano certificabili.


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NOTE

[1] Cfr. Considerando 2, DIR/2014/24/UE.

[2] Cfr. Considerando 2, DIR/2014/24/UE.

[3] Si veda: Piano d’azione nazionale sulla responsabilità sociale d’impresa 2012-2014, pagg. 33 e 34.

[4] D.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 11, comma 1.

[5] Cfr. Considerando 58, Direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014.

[6] D.m. 11 aprile 2008 (G.U. 8 maggio 2008, n. 107).

[7] Http://www.minambiente.it/pagina/criteri-ambientali-minimi.

[8] Cfr. il d.lgs. n. 102/2014 e le corrispondenti “diagnosi energetiche”; la Raccomandazione 2003/361/CE della Commissione del 6 maggio 2003 il DM delle attività produttive 18 aprile 2005; la circolare ENEA-Ministero Sviluppo Economico del maggio 2015; l’art. 8, Efficiency Directive n. 2012/27/EU; la norma ISO 50001. Cfr. anche http://www.minambiente.it/pagina/
criteri-ambientali-minimi
.

[9] Decreto 6 giugno 2012, Guida per l’integrazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici.

[10] Decreto 10 aprile 2013, Piano d’azione nazionale per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione – revisione 2013.

[11] Cfr. Considerando 1, DIR/2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014.

[12] Temporaneamente sperimentabile mediante utilizzo libero del tool di autovalutazione nel sito internet: www.businessethics.it, ad opera dell’Università di Genova e del PCN-Ministero dello Sviluppo Economico.

[13] La piattaforma contiene la compliance con gli standard di rendicontazione socio ambientale “GRI”, versione 4; il Global Compact; le 8 Convenzioni fondamentali ILO; il modello Inail OT24 per ottenere sconti sul premio di tariffa annuale INAIL; lo standard di processo UNI ISO 26000 (responsabilità sociale di impresa); le Linee Guida OCSE; la certificazione SA 8000, nuova versione 2015.

[14] SEC (2010) 1258.

[15] Allegato X, elenco delle convenzioni internazionali in materia sociale e ambientale di cui all’articolo 18, paragrafo 2:

– Convenzione OIL 87 sulla libertà d’associazione e la tutela del diritto di organizzazione;

– Convenzione OIL 98 sul diritto di organizzazione e di negoziato collettivo;

– Convenzione OIL 29 sul lavoro forzato;

– Convenzione OIL 105 sull’abolizione del lavoro forzato;

– Convenzione OIL 138 sull’età minima;

– Convenzione OIL 111 sulla discriminazione nell’ambito del lavoro e dell’occupazione;

– Convenzione OIL 100 sulla parità di retribuzione;

– Convenzione OIL 182 sulle peggiori forme di lavoro infantile;

– Convenzione di Vienna per la protezione dello strato di ozono e protocollo di Montreal relativo a sostanze che riducono lo strato di ozono;

– Convenzione di Basilea sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento (Convenzione di Basilea);

– Convenzione di Stoccolma sugli inquinanti organici persistenti;

– Convenzione di Rotterdam sulla procedura di previo assenso informato per taluni prodotti chimici e pesticidi pericolosi nel commercio internazionale (UNEP/FAO, lettera convenzione PIC) Rotterdam, 10 settembre 1998, e relativi tre protocolli regionali.

[16] Cfr. “Concordia bus” (CGUE, causa C-513/99), ossia l’appalto pubblico relativo a presta­zione di servizi di trasporti urbani, mediante autobus. In questo caso è risultato che l’am­mini­strazione aggiudicatrice potesse prendere in considerazione criteri ecologici, quali il livello di emissioni di ossido di azoto o il livello sonoro degli autobus, purché tali criteri fossero collegati all’oggetto dell’appalto, non conferissero a detta amministrazione aggiudicatrice una libertà incondizionata di scelta, fossero espressamente menzionati nel capitolato d’appalto o nel bando di gara e rispettassero tutti i principi fondamentali del diritto comunitario; in particolare, il principio di non discriminazione.

Nella sentenza relativa alla “causa Wienstrom” (CGUE, causa C-448/01) la CGUE indica un percorso per interpretare il collegamento con l’oggetto dell’appalto, stabilendo che in un’of­ferta per la fornitura di energia elettrica un criterio collegato esclusivamente al quantitativo di energia elettrica proveniente da fonti rinnovabili che ecceda il consumo previsto dell’ammini­strazione aggiudicatrice (che costituiva l’oggetto dell’appalto) non potesse essere considerato come collegato all’oggetto dell’appalto. Per stabilire il collegamento con l’oggetto dell’appal­to, il criterio correlato al quantitativo di energia elettrica proveniente da fonti rinnovabili avreb­be dovuto riguardare solo l’elettricità effettivamente fornita all’amministrazione aggiudicatrice.

Nella Corte di Giustizia, relativamente a aspetti sociali, la sentenza del 10 maggio 2012 stabilisce che un’amministrazione, nell’ambito di una gara di appalto di fornitura, sebbene possa richiedere che i prodotti da fornire provengano dall’agricoltura biologica o dal commercio equo-solidale, non può imporre che tali prodotti presentino un’eco etichettatura determinata, costituendo ciò “una specifica tecnica incompatibile con l’articolo 23, paragrafo 6, della direttiva 2004/18/CE”. La decisione espressa nella causa c-368/10 rende illegittimo il bando di gara d’appalto per la fornitura e la gestione di distributori automatici per il caffè nella provincia olandese Noord Holland, con il quale l’ente appaltante, sottolineando l’importanza data dal­l’ente all’aumento nell’impiego di prodotti biologici e del commercio equo e solidale nelle macchine automatiche per il caffè, richiedeva che gli ingredienti quali il latte, lo zucchero e il cacao dovessero essere conformi, per quanto possibile, ai due marchi di qualità “MAX HAVELAAR e EKO” già impiegati per il consumo del tè e del caffè. Secondo la Corte non ècompatibile con i principi del Trattato europeo attribuire un punteggio maggiore per i prodotti che presentano determinati marchi di qualità “senza aver elencato i criteri sottesi a tali marchi di qualità né aver autorizzato che fosse fornita con ogni mezzo appropriato la prova che un prodotto soddisfaceva tali criteri sottesi”.

[17] Il Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza del 12 novembre 2013 n. 5375 riporta che nella valutazione del principio di tassatività delle cause di esclusione dalle procedure di evidenza pubblica e sulla natura della dichiarazione resa all’organismo privato di certificazione SA 8000, non è ragionevole annettere alla dichiarazione resa all’organismo privato di certificazione SA 8000, idonea a conferire lo stato di “applicant”, un contesto privilegiato rispetto al­l’autodichiarazione sul rispetto di standard equivalenti formulata in sede di gara. Sebbene siano previsti accertamenti da parte dell’organismo certificatore, questi non assumono valore di pro­va legale, trattandosi di indagini che scontano una componente relativistico-valutativa, derivante non solo dall’assenza di un sistema pubblicistico di attestazione (come invece per le SOA nei lavori pubblici), ma anche per il carattere necessariamente episodico, campionario e settoriale degli accertamenti.

[18] Vedi “Guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici”.

[19] Cfr. LOMBARDO, 2014, p. 87 e GRIECO-IASEVOLI-MICHELINI, 2012. Cfr. anche BOYD, 2004, EMERSON, et al., 2000), CLARK, et al., 2004, HART-HAUGHTON, 2007, MAAS-LIKET, 2010, NICHOLLS, 2005, OLSEN, 2009, OLSEN, 2004; PERRINI-VURRO, 2013.

[20] Cfr. anche CESE (2013) e i metodi: PQASSO – Practical Quality Assurance Systems for Small Organisations; SIMPLE – Simple Impact Measurement for Local Economies; Volunteering Impact Assessment Toolkit; The Big Picture; Impact Framework; Logic Model Builder; Measuring Impact Framework; Outcome Mapping; Outcome-Based Evaluation; Social Impact Assessment (valutazione dell'impatto sociale – VIS); The Shujog Impact Framework and Assessment.