SOMMARIO:

1. Genesi del problema - 2. Principi contabili di riferimento - 3. Problematiche specifiche del settore sanitario - 4. L'affermarsi degli interessi di mora e gli interventi legislativi - 5. Possibili stress test - 6. Conclusioni - Riferimenti normativi - Sitografia - Articoli di riferimento

1. Genesi del problema

La gestione dei ritardi nei pagamenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni (PA) ha rischiato di assumere proporzioni finanziarie ed economiche tali da influenzare gli equilibri delle aziende pubbliche, fino a comprometterne la sostenibilità economico-finanziaria. Il fenomeno nasce dalla sottovalutazione, negli esercizi precedenti, del costo degli interessi moratori derivanti dai ritardi della PA nel provvedere ad onerare i debiti contratti verso i fornitori. La sicurezza che un debito vantato verso lo Stato o verso un ente pubblico fosse sempre e comunque solvibile, ha condotto molti fornitori a scaricare sul prezzo il disagio eventualmente da sopportare per i ritardati incassi. Da sempre si è infatti registrata una significativa forbice tra i prezzi praticati alla Pubblica Amministrazione rispetto ad altri acquirenti italiani o esteri, per lo stesso prodotto. Le cronache degli anni passati ne hanno dato risalto ripetutamente (Sole24ore del 29 luglio 2008, del 11 settembre 2013, del 20 aprile 2013 etc; Corriere della Sera, Stampa, Repubblica etc.), al punto di poter pensare che l’argomento rientrasse nella tipologia di articoli che venivano tenuti nel cassetto e utilizzati in mancanza di altre notizie (le mamme che si organizzavano per comperare il latte per neonati nei paesi confinanti, le aspirine francesi che hanno sostituito i souvenir d’ol­tralpe ed altri esempi di facile presa mediatica). I maggiori prezzi probabilmente hanno rinviato la scarsa determinazione da parte dei fornitori a richiedere gli interessi passivi per i ritardati pagamenti da parte degli enti pubblici, ma oggi che, grazie ad interventi governativi, il fenomeno sta decisamente rientrando, le aziende fornitrici cominciano a rivendicare con maggiore determinazione, gli interessi di mora, specie se non vengono confermati come fornitori. Difficile è però stabilire l’entità del potenziale debito, in quanto raramente rilevato dai dati contabili: al più, ci si limitava a riportare in contabilità le fatture per interessi di mora effettivamente pervenute. Accumulatosi negli anni, questi potenziali debiti rischiano di compromettere la stabilità di molte aziende pubbliche, per cui diventa sempre più impellente verificarne la loro effettiva rispondenza a logiche economiche ed eventualmente avviare degli “stress test” in grado di verificare la capacità dei singoli enti nel rispondere ad [continua ..]

2. Principi contabili di riferimento

Se si fossero adottate compiutamente le linee guida relative al bilancio d’e­sercizio, le aziende sanitarie pubbliche dovrebbe prevedere una contabilizzazione dei valori corrispondenti ai rischi derivanti dal ritardato pagamento dei fornitori. Tale rispetto dei principi contabili, secondo il postulato della “competenza economica” comporterebbe però un aggravio dei costi che, nel settore pubblico, si tradurrebbe in un maggior aggravio fiscale per la collettività per coprire i maggiori deficit. Il principio di competenza, contenuto nell’art 75 TUIR – Testo Unico Imposte sul Reddito – afferma che un costo deve intendersi “certo”, quando è probabile che venga sostenuto, con l’oggettiva possibilità di quantificare l’o­nere con un buon margine di approssimazione, sulla base di dati verificabili e previsioni ragionevoli e attendibili. Queste principio ribadito anche dalla Suprema Corte di Cassazione (sez I civ., 20 aprile 1994, n. 4177) deve conciliarsi con: ▪ le norme fiscali per le quali un costo è tale solo quando è certo e determinato (la necessità di non rendere aleatorio il gettito fiscale obbliga infatti a ricercare criteri non discrezionali nell’interesse dell’erario); ▪ il principio di prudenza secondo cui nella redazione del bilancio di esercizio si deve tenere conto anche dei costi e degli oneri prevedibili ed eventuali (ancorché non certi). I principi contabili da seguirsi in sede di redazione di Bilancio devono assicurare uniformità alle indicazioni fornite dalle normative civilistiche e fiscali e dalle indicazioni emanate dalle autorità giuridico economiche e dagli ordini professionali. I principi contabili si riferiscono sia ai criteri per la contabilizza­zione delle operazioni gestionali e degli aspetti specifici relativi alle diverse poste di bilancio, sia alla definizione delle linee guida, per la compilazione del Bilancio di esercizio. Per definire la corretta esposizione dei potenziali interessi moratori occorre richiamare alcuni principi contabili: ◊ principio del quadro fedele (true and fair view), l’art 2423 c.c. cita che “il bilancio deve essere redatto con chiarezza e deve rappresentare in modo veritiero e corretto la situazione patrimoniale e finanziaria della società e il risultato economico dell’esercizio” [continua ..]

3. Problematiche specifiche del settore sanitario

Le aziende sanitarie sono chiamate a rispettare vincoli di natura economico-finanziaria e, contemporaneamente, devono rispondere ad esigenze pubblicistiche, sancite dall’art. 32 della Costituzione, di imprescindibile importanza per la nostra società. Nonostante le riforme volte a dare maggiore efficienza al settore (d.lgs. n. 502/1992, d.lgs. n. 517/1993 e d.lgs. n. 229/1999) attraverso un processo di a­ziendalizzazione, il finanziamento ha continuato a riflette automaticamente gli andamenti della spesa storica. Ne è derivato che le disponibilità per far fronte agli impegni verso i fornitori sono influenzate da parametri alquanto diversi dagli andamenti produttivi/erogativi reali. Questi sono infatti dettati dagli andamenti demografici e da un indice inflativo determinato dall’essere inserito in un settore a rapida evoluzione tecnologica e, di conseguenza, maggiore di quello rilevato dagli standard nazionali: fattori che hanno decretato un costante sotto-finanziamento delle esigenze del settore. Seppur considerate aziende, quelle sanitarie non operano in un mercato in cui i fruitori dei servizi ne determinarono, con le loro scelte, il successo economico, ma di strutture che per il loro operare devono ricevere flussi continui di fondi dagli organismi sovraordinati. Se questi flussi non corrispondono agli impegni presi, inevitabilmente si pone il problema di stabilire l’ordine di priorità che occorre perseguire nel gestire le disponibilità di cassa. In alcuni casi è intervenuto direttamente il legislatore a stabilire l’ordine di priorità con cui provvedere alla tempistica dei pagamenti. In dettaglio si possono individuare le seguenti priorità: Obblighi fiscali Specifiche disposizioni normative, prevedono espressamente priorità e obblighi. Gli obblighi fiscali presentano una priorità assoluta per gli effetti civilisti e penali che possono indurre: il problema si complica se anziché essere catalogate come imposte, alcuni servizi si presentano come tariffe di beni e servizi. È il caso della tassa raccolta rifiuti se trasformata in tariffa, con la conseguente necessità di remunerarlo come gli altri servizi acquistati da privati. Spese per il personale Il legislatore, ha voluto tutelare i lavoratori dipendenti: se non vi sono dubbi che il cosiddetto stipendio tabellare dev’essere garantito in via prioritaria (ed al pari devono [continua ..]

4. L'affermarsi degli interessi di mora e gli interventi legislativi

Le aziende sanitarie ricorrono abitualmente alle anticipazioni di cassa concesse dagli istituti tesorieri: ma le opportunità più interessanti per le banche e le società di factoring è di concedere prestiti ai fornitori delle aziende pubbliche. Un mercato a basso rischio per chi dispone di un surplus di liquidità. Ipotizzando che tutti gli acquisiti effettuati da un’azienda sanitaria siano utili e necessari, le riflessioni si spostano sulle modalità con cui vengono stabilite le priorità di pagamento. Semmai la situazione finanziaria in cui versa il sistema pubblico obbliga, non solo a gerarchizzare le priorità nei pagamenti, ma soprattutto a rivedere la specifica utilità marginale di ogni singola acquisizione, in una logica programmatoria di lungo periodo. Non si può però non ribadire che i prezzi di alcuni input utilizzati nella sanità italiana, farmaci e attrezzature sanitarie in particolare, presentano sproporzionate differenze con altri paesi. L’ultima anomalia, in ordine di tempo è stata la sentenza del TAR Lazio che ha permesso il dissequestro di una partita di farmaci per l’epatite C, fatti arrivare per uso personale dall’India da un paziente e pagati 600 euro, anziché 74.000 euro, quanto sarebbero costati in Italia: e su questi 74.000 richiederanno probabilmente anche gli interessi per ritardato pagamento! L’abnorme differenza fa quasi pensare ad un “patriotismo finanziario” se, anziché rivolgersi al sistema sanitario, si procede per altre strade. Il lasciare al fai da te, questo delicato settore comporta però notevoli rischi, compreso il non riconoscere adeguata remunerazione ai brevetti industriali, scoraggiando così le attività di ricerca, oltre alle preoccupazioni derivanti dalla mancanza di controlli nei traffici via internet tra paesi con legislazioni molto diverse tra loro. La governance del settore si presenta quanto mai complessa, ma in Italia sono diversi i segnali di una confusione legislativa che, in mancanza di un qualificato management e di un substrato culturale in grado di superare il rigido rispetto della burocrazia, rischia di degenerare in comportamenti eticamente discutibili nonché vittime di interessi ingiustificati. L’esplosione della richiesta degli interessi di mora, negli ultimi anni risulta determinata da una concomitanza di [continua ..]

5. Possibili stress test

Le aziende pubbliche maggiormente virtuose provvedevano a registrare le fatture richiedenti gli interessi moratori, mentre raramente si provvedeva a potenziare il fondo rischi per il concretizzarsi di tale fenomeno. Ora però che la situazione europea e del mercato interno inducono a mutare lo scenario operativo, le PA. Potrebbero essere chiamate ad una specie di stress test per verificare la sostenibilità dell’impatto economico finanziario, qualora tutte le ditte fornitrici avanzassero contemporaneamente le loro pretese per i potenziali interessi non ancora caduti in prescrizione. Il diritto a rivendicare i costi derivanti dal non rispetto dei contratti è ampiamente riconosciuto in tutte le legislazioni ed, ovviamente, il non rispetto della tempestività dei pagamenti è oggetto di sanzione, anche per evitare che i ritardi generino forme di malversazione, clientelismo o, peggio ancora la possibilità di favorire il riciclaggio di denaro illecito (essendo i ritardi, in alcune realtà italiane, arrivati a più di 1000 giorni è evidente che ad essere avvantaggiate possono essere società che dispongono fondi illeciti da riciclare). La richiesta però di interessi elevati, induce le ditte fornitrici private, non in crisi di liquidità, a sperare in un ritardo nei pagamenti perché questo indurrebbe ad una remunerazione del loro capitale decisamente superiore alle condizioni di mercato: si raggiungono infatti remunerazioni del 7/8%, insperabile in tutto il mercato obbligazionario dei Paesi OCSE. Per quantificare, anche se solo per approssimazione, il peso di questo fenomeno, si è provveduto a rilevare per un’azienda sanitaria campione, i dati relativi di tutte le fatture verso fornitori privati (si spera che tra enti pubblici non si scatenino contrasti il cui saldo risulterebbe nullo per il sistema, se non con un aggravio delle spese legali) per il periodo che va dal 1 gennaio 2005 al 31 dicembre 2015 (prima del 2005 dovrebbe scattare la prescrizione). Operativamente occorre scaricare tutti i dati relativi alle fatture declinandole per Data di scadenza, per data di emissione del pagamento, per fornitore, l’Importo della fattura, e associandole ad eventuali note di credito per individuare l’importo netto. Si possono così predisporre report di lavoro, per ogni anno di formazione del debito, dove si sono calcolati i giorni di ritardo con [continua ..]

6. Conclusioni

La maggior attenzione prestata dal sistema al ritardo dei pagamenti ha portato i fornitori a rivendicare con maggior decisione gli interessi moratori maturati nel corso degli anni. Se porre mano alla situazione rappresenta sicuramente una razionalizzazione, vi è però il rischio che tali richiesta compromettano la stabilità finanziaria di molti enti pubblici. Nel settore sanitario inoltre il trasferimento alle Regioni della responsabilità finanziaria, comporta inevitabilmente che i maggiori oneri accertati siano compensati con la riduzioni di altre voci di costo o supportati da un inasprimento della fiscalità locale: soluzioni entrambe non auspicabili e di difficile attuazione. Gravare i bilanci regionali (già non troppo “floridi”) degli oneri derivanti da potenziali interessi richiedibili dai fornitori, rappresenterebbe sicuramente un’esplicitazione “formalmente” corretta della situazione economica, ma che finirebbe per pesare sulla finanza locale. Accrescere ulteriormente il carico fiscale per spese non ancora sostenute, è in contrasto con le necessità di contenere la spesa pubblica e difficilmente applicabile da una classe politica più disponibile a nascondere deficit che non a ridurli. La consapevolezza che esistono impegni cui, nel prossimo futuro, si dovrà far fronte, costituisce una preoccupazione per le classi che ne dovranno assumersene il peso: consapevolezza che può ridurre, se non annullare, gli sforzi delle politiche del deficit spending volte a rilanciare l’economia. Il sostenere spese per cui non si disponevano risorse finanziarie tale da soddisfare tempestivamente gli impegni, ha costituito per anni un sostegno all’economia, ma ora rischia di creare un effetto di ritorno da valutare con attenzione, al fine di offrire uno scenario completo e veritiero: un aumento del deficit induce investitori e persone a reddito elevato a ridurre la domanda per far fronte all’ine­vitabile inasprimento fiscale. Il livello del peso fiscale raggiunto nel nostro Paese non è tale da essere ulteriormente gravato per l’esposizione di costi non ancora sostenuti, ma il nascondere la reale portata del deficit pubblico può, in un economia basata sui livelli di fiducia riscossi, rilevarsi ancor più pericoloso. Non si tratta solo di un problema derivante dal rilevare un’incongruenza del sistema, ma di [continua ..]

Riferimenti normativi

Direttiva Europea 2011/7/UE sui ritardi di pagamento approvata dal Parlamento Europeo il 20 ottobre 2010. D.lgs. n. 192 del 9/11/2012 – GU n. 267 del 15/11/2012 che rece­pisce in Italia la Direttiva Europea 2011/7/UE. D.lgs. n. 333/2003 relativa agli obblighi di trasparenza. D.lgs. n. 35/2013 e il d.l. n. 66/2014 per i ritardi dei pagamenti delle amministra­zioni centrali e periferiche.

Sitografia

www.mef.gov.it/focus/article www.pagamentipa.ance.it www.pmi.it/tag/ritardo-pagamenti www.ipsoa.it/documents www.europa.eu/youreurope/business/sell-abroad/late-payment-fees www.diritto24.ilsole24ore.com/.../rerecepimento-in-italia-della-direttiva-20117ue

Articoli di riferimento